Соотношение закона и подзаконного

нормативного правового акта Российской Федерации

 

Оглавление

 

 Введение                                                               

 Глава 1. Закон и подзаконный нормативный правовой   акт  как  источники

          права в Российской Федерации                                  

   _ 1. Источники права в Российской Федерации и их соотношение         

   _ 2. Характеристика закона и его виды в Российской Федерации         

   _ 3. Понятие и виды подзаконных нормативных правовых  актов          

 Глава 2. Теоретико-правовые основы соотношения  закона  и  подзаконного

          нормативного правового акта                                   

   _ 1. Основные аспекты  соотношения закона и подзаконного нормативного

        правового акта                                                  

   _ 2. Нормативные   основы    соотношения     закона   и  подзаконного

        нормативного правового акта                                     

   _ 3. Формы  развития и конкретизации положений законов  и подзаконных

        нормативных правовых актах                                      

 Глава 3. Взаимоотношение  федеральных   законов   и  конкретных   видов

          подзаконных нормативных  правовых актов Российской   Федерации

          и пути его совершенствования:                                 

   _ 1. Федеральный  закон  и указ Президента Российской Федерации      

   _ 2. Федеральный закон и постановление Правительства России          

   _ 3. Федеральный закон и нормативный правовой акт федерального органа

        исполнительной власти (на примере актов МВД России)             

   _ 4. Федеральные законы и   подзаконные   нормативные  правовые  акты

        иных  ведомств   Российской   Федерации     (Центральный   Банк,

        Генеральная прокуратура, Центральная избирательная комиссия)    

 Заключение                                                             

 

Введение

 

Современный период отличается возрастающей потребностью в регулировании различных сторон общественной жизни. С начала 90-х гг. прошлого столетия федеральным законодательным органом России принято около полутора тысячи законов. Изменение роли закона в обновленной правовой системе России создает необходимость теоретического изучения закона, определения его значения в условиях формирования правового государства и демократизации общественной жизни.

За последнее десятилетие изменилась структура органов государства: с 1990 г. введена должность Президента Российской Федерации. С самого начала своей деятельности он стал активно использовать свои правотворческие полномочия. Им принимается значительное число нормативных указов. Однако Конституция Российской Федерации не достаточно четко разграничила полномочия между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации. Поэтому остро встает проблема взаимоотношений между федеральным законом и нормативным указом Президента России.

Помимо этого, органы исполнительной власти также активно занимаются правотворческой деятельностью. Проблемы взаимоотношения принимаемых ими подзаконных нормативных правовых актов с законами на всех уровнях правовой системы приобретают первостепенное значение в условиях коренных демократических преобразований в стране.

Актуальность темы определяется также особенностями деятельности федеральных органов исполнительной власти в переходный период становления новой российской государственности. Практическая деятельность федеральных органов исполнительной власти все больше и больше, чем, к примеру, в предыдущий, советский, период строится в соответствии с федеральными законами и в значительной степени связана с их реализацией. В этой связи взаимоотношение нормативных актов этих органов с федеральными законами имеет большое значение.

Действующая Конституция Российской Федерации предусматривает формирование таких органов, которые не входят в систему разделения государственной власти. К ним относятся Центральный Банк Российской Федерации (Банк России), Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральная Избирательная Комиссия Российской Федерации, Счетная Палата Российской Федерации и др. Некоторые из этих органов имеют право на издание своих нормативных правовых актов, которые направлены на установление специфических форм взаимоотношения с федеральными законами. Отдельные варианты таких взаимоотношений будут также рассмотрены в данном исследовании.

Помимо федеральных органов государственной власти свои нормативные правовые акты принимают и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают свои конституции (для республик) и уставы (для остальных субъектов Российской Федерации), а также законы. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают подзаконные нормативные акты. Доля нормативных актов субъектов Российской Федерации в общей массе всех нормативных правовых актов Российской Федерации существенно увеличилась, а по отдельным направлениям стала даже доминировать.

В настоящем исследовании соотношение федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не рассматривалось, поскольку оно опосредовано другим источником права - нормативным договором, в частности, Федеративным Договором от 31 марта 1992 года, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также другими видами внутригосударственных договоров. Отдельные аспекты такого соотношения будут рассмотрены в параграфе 1 первой главы и параграфе 2 второй главы.

Однако общие подходы в установлении соотношения федеральных законов и подзаконных нормативных актов федеральных органов государственной власти могут быть использованы и при формировании правовой системы второго уровня - субъектов Российской Федерации, т.к. формирование правовой системы всех уровней строится в соответствии с едиными принципами. Учет этих принципов в значительной мере отвечает потребностям времени, служит укреплению вертикали государственной власти в стране.

Проблема взаимоотношения нормативных актов различной юридической силы возникла не сейчас, она имеет давнюю историю. Еще в конце 19 в. русский ученый М.Н. Коркунов рассматривал ее в своей работе "Указ и закон" (1898 г.). Обращались к этой теме и другие русские ученые.

В советское время неоднократно обращалось внимание на противоречия между различными видами нормативных правовых актов, в частности, на противоречия между указами президиумов верховных советов Союза ССР, союзных республик и законами, принимавшимися верховными советами соответствующего уровня, между законами и правительственными актами, особенно между законами и ведомственными нормативными актами. Проблемы взаимоотношений нормативных актов различной юридической силы в не меньшей степени присущи правовой системе современной России.

Каких-либо всесторонних теоретических исследований по проблемам соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в нашей стране не проводилось. В то время как одним из условий формирования правового государства является наличие согласованного и непротиворечивого законодательства (в широком смысле - как совокупность всех нормативных правовых актов). Предстоит еще провести серьезные комплексные исследования в определении оптимального соотношения нормативных правовых актов различной юридической силы, разработать практические рекомендации для определения соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в Российской Федерации.

Данная монография лишь частично восполняет названный пробел, в ней на примере анализа соотношения федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации осуществляется обоснование их взаимодействия в правотворческой деятельности компетентных органов, пути определения оптимальных вариантов соотношения между законом и подзаконным нормативным правовым актом.

 

Глава 1. Закон и подзаконный нормативный правовой акт как

источники права в Российской Федерации

 

Закон и подзаконный нормативный правовой акт являются основными разновидностями одного источника права - нормативного правового акта. Однако данный источник права не единственный в правовой системе Российской Федерации. В законодательстве*(1) закреплена множественность источников права и их разновидностей. Для того, чтобы лучше понять положение самих законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов необходимо рассмотреть их в системе с другими источниками права, некоторые аспекты природы различных источников права, юридическую силу источников, общие вопросы их взаимоотношений с законами и иными нормативными актами.

 

_ 1. Источники права в Российской Федерации и их соотношение

 

Понятие "источник права" является одним из самых дискуссионных в юридической науке. В научный оборот это понятие ввели римские юристы. Известный римский юрист, оратор и государственный деятель Марк Туллий Цицерон (106 г. до н.э. - 43 г. до н.э.) в своей работе "Об ораторе" описывая ответную речь Красса указывает следующее: "Для всякого, кто ищет основ и источников права, одна книжица XII таблиц весом своего авторитета и обилием пользы воистину превосходит все библиотеки всех философов"*(2).

А римский историк Тит Ливий (59 г. до н.э. - 17 г. н.э.) в своей работе "История Рима от основания города" назвал законы ХII таблиц "источником всего публичного и частного права"*(3) в том смысле, что они представляли собой "главную основу действующего права"*(4).

Таким образом, понятие источник права уже в античное время активно использовалось многими исследователями в смысле основы, на базе которой получает развитие право определенной страны.

Формирование понятийного аппарата отечественной науки общей теории права функционально зависит от того, какое значение придается тому или иному слову в русском языке. Слово источник имеет в русском языке множество значений. Одно из них совпадает с тем, которое придавалось ему еще в античное время. Источник - это, в первую очередь, "вообще всякое начало или основание, корень и причина, исход, исходная точка"*(5), другими словами "то, что дает начало чему-нибудь, откуда исходит что-нибудь"*(6). В качестве такой основы права ряд ученых признают материальные условия жизни общества, систему экономико-хозяйственных связей, обуславливающих формирование того или иного источника права в правовой системе страны (материальный аспект источника права)*(7).

Второе значение слова источник связано с "силой, из которой что-либо исходит"*(8). В этой связи, целый ряд авторов в качестве силы, творящей право, признают правосознание, юридические доктрины, господствующую правовую идеологию (идеологический аспект источника права).

Третье значение слова источник в русском языке - это "письменный памятник, документ, на основе которого строится научное исследование"*(9). В этом смысле большинство ученых говорят о правовых памятниках, которые когда-то имели значение действующих юридических актов, и, по которым мы строим свои знания о правовых системах прошлого (Законы царя Хаммурапи, Русская Правда и др.). В данном значении понятия речь идет об источниках познания права.

На наш взгляд, именно из этого, третьего и последнего*(10) значения слова источник возможно формирование специально-юридического значения понятия "источник права". Если источник - это определенный документ, то источником права должен быть определенный правовой документ-акт. Исходя из главной характеристики права (здесь имеется ввиду главным образом позитивное право), в первую очередь, как нормативного регулятора общественных отношений, к понятию "источник права" следует относить не все правовые документы-акты*(11), а только те, которые имеют нормативное значение, в которых закрепляются нормы права.

Формы выражения правовых норм, как показывает мировая практика, могут быть различны: они могут быть выражены в общем виде, абстрактно на основе властного решения, либо на примере разрешения конкретного дела, которому придается общеобязательное значение при разрешении всех последующих аналогичных дел, либо выражены как результат договорной практики правотворческих органов, а могут быть просто санкционированы государством и т.д. В этой связи, следует говорить о формировании круга правовых документов, которые следует рассматривать в качестве источников права (нормативный акт, судебный прецедент, нормативный договор и др.*(12)).

Таким образом, именно с определением документальной характеристики источника следует связывать специально-юридический (формальный) аспект понятия источник права.

Формальный аспект понятия сложился в отечественной науке давно. В этом смысле под источником права понимаются "формы выражения правовых норм"*(13), тот единственный "резервуар", в котором пребывают правовые нормы*(14). Но даже формальное значение источника права как формы установления и выражения правовых норм различными исследователями понимается неоднозначно.

Одни авторы под этим имеют ввиду саму правотворческую деятельность государства*(15), другие говорят только о результатах этой деятельности (нормативных актах, судебных прецедентах и т.д.)*(16), третьи имеют ввиду и то и другое, объединяя оба эти аспекта общим понятием "внешняя форма права"*(17). В последнем случае между терминами "источник права" и "форма права" практически ставится знак равенства*(18).

Ввиду многозначности понятия источника права многие авторы обращают внимание на его условный характер*(19). По всей видимости, понятие "источник права" в специально-юридическом (формальном) смысле имеет более конвенциональный характер. В рассмотренном специально-юридическом значении понятия "источник права" содержится прямая связь с истинным значением слова источник наряду с другими аспектами этого понятия (материальным, идеологическим, познавательным).

Двухтысячелетняя история понятия "источник права" показывает определенные удобства его применения не только в науке общей теории права, но и в отраслевых юридических науках. Кстати говоря, специалисты отраслевых наук чаще всего пользуются понятием источников права определенной отрасли для обозначения совокупности нормативных документов, регулирующих качественно однородную сферу общественных отношений.

В нашем исследовании источники права - это рабочее понятие, под которым понимаются документальные формы установления и закрепления правовых норм, получивших официальное признание государства.

Данное понимание юридического источника (источника права в формальном смысле) в какой-то мере схоже с пониманием этого термина в отечественной правовой доктрине и в европейской, поскольку и на Западе и в России оно предполагает связь правовой нормы с государством*(20). В меньшей степени употребление этого термина характерно для традиционных правовых систем (мусульманское право, семьи обычного права), ввиду сильного влияния религиозного фактора на государственно-правовые институты*(21).

Согласно одному из положений общей теории права все виды источников права и их соотношение должны быть определены нормативно. Это является одним из выражений принципа законности. В этой связи, С.Л. Зивс отмечает: "нормы права должны быть заранее определены, т.е. виды источников права должны быть предустановлены. Одним из выражений законности является установление видов источников права в Конституции"*(22). Для федеративного государства, которым является Российская Федерация, конституционное регулирование вопросов установления видов, значения и соотношения источников права особенно важно.

Основные характеристики источников права Российской Федерации намечены в действующей Конституции Российской Федерации и ряде других действующих нормативных правовых актов. В Конституции Российской Федерации 1993 года нашли закрепление множественность источников права, наличие между ними различных вариантов связей и взаимоотношений. Это позволяет говорить о формировании именно системы источников права Российской Федерации.

В сфере нормативного правового регулирования общественных отношений Конституция Российской Федерации устанавливает следующие виды нормативных правовых актов. Это собственно Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (кроме конституции, устава, закона). Все перечисленные акты объединяются общим понятием нормативный правовой акт, который является одним из самых распространенных и ведущих источников права в Российской Федерации. Нормативный правовой акт - это официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм.

В рабочем определении содержатся основные характеристики данного источника. Во-первых, нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных органов. Это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления. В особых случаях нормативный правовой акт может быть принят в результате прямого народного волеизъявления (референдума). Полномочия правотворческих органов на издание нормативных актов устанавливаются в Конституции, законе. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими законами правом издания нормативных правовых актов наделены органы законодательной и исполнительной государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов федерации), Президент Российской Федерации, иные властные органы, а также органы местного самоуправления.

Правотворческая деятельность названных органов состоит в особом порядке его подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу. Такой порядок содержится в Конституции Российской Федерации, федеральных законах или иных нормативных актах*(23). Соблюдение специально установленной правотворческой процедуры есть обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений.

Правотворческие полномочия судебных органов - особые. Они не могут принимать нормативные правовые акты, но могут признавать их не соответствующими Конституции Российской Федерации, незаконными, после чего орган их принявший, обязан их отменить. Свои полномочия в правотворческой сфере суды используют в последние годы очень активно. Например, судами общей юрисдикции только за пять лет (с 1995 по 1999 годы) было принято около 7 тыс. решений о признании нормативных актов (определенных частей нормативных актов) незаконными*(24).

Во-вторых, каждый правотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только определенного вида (закон, указ, постановление, приказ и т.д.), закрепленного в Конституции или законе и только по тем вопросам, регулирование которых входит в компетенцию правотворческого органа.

Понятие компетенции имеет соответствующую дефиницию. В ст.2 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(25) закреплено: "компетенция органа государственной власти - это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения" данного органа. В свою очередь, полномочиями органа государственной власти в соответствии с тем же законом определяются как "права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных властных действий". Здесь же дается и определение предметов ведения, которые означают "сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции" определенного властного органа, т.е. круг вопросов, регулирование возложено на властный орган. В научной литературе отмечается "стабильный" характер предметов ведения властных органов*(26).

В-третьих, в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой "общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение"*(27). Правовые нормы распространяют свое действие на всех субъектов, вступающих в определенные общественные отношения - участников правоотношений или определенную категорию лиц, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании определенных видов общественных отношений. Причем, содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяют свое действие на неперсонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты норм персонально не определены, не названы в тексте самой нормы. Эти признаки позволяют характеризовать норму, содержащуюся в данном источнике, как абстрактно сформулированное предписание.

Наличие в актах правовых норм, обладающих указанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты. К последним относятся акты применения права, содержащие индивидуальные предписания, акты-разъяснения норм права, оперативно-распорядительные акты, содержащие "ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам"*(28).

К нормативным правовым актам, на наш взгляд, следует относить также "акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их"*(29). Данную группу актов рассматривают в качестве "актов нормативно-вспомогательного значения"*(30) и относят к правотворческим актам, в качестве одной из разновидностей нормативного правового акта. Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства (напр., для Свода Законов Российской Федерации), в определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими.

Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов А.С. Пиголкин замечает: "Перечни актов, признанных утратившими силу... действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений"*(31). Примерами "актов нормативно-вспомогательного значения" могут служить законы об отмене различных актов в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов*(32) ("вводные законы"*(33)), указы Президента Российской Федерации об изменении, дополнении или отмене ранее изданных указов*(34), о приостановлении действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации*(35), постановления Правительства Российской Федерации об утверждении различного рода инструкций, положений, правил*(36) и т.д.

Четвертым признаком данного вида источников права можно назвать то, что все виды нормативных правовых актов образуют систему, основанную на иерархической подчиненности. Благодаря соблюдению принципа иерархической соподчиненности обеспечивается формально-логическая непротиворечивость и согласованность правовых норм. Каждый вид актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Этот уровень определяется главным образом исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в правовой системе Российской Федерации, как правило, исходя из соотношения с законом.

В целом ряде случаев в качестве критерия определения места акта в иерархии нормативных правовых актов служит положение издающего их органа в системе государственно-властных органов. Данный критерий был основным и главным в формировании системы нормативных актов в советское время, в современной российской правовой системе он не имеет основополагающего значения*(37).

Таким образом, положение нормативного правового акта в правовой системе служит первоочередной юридической основой для установления иерархических связей и соподчиненности с другими актами.

Нарушение правотворческим органом установленных юридических зависимостей по отношению к Конституции, закону влечет за собой признание нормативного правового акта неконституционным, незаконным, недействительным, утратившим юридическую силу, он может быть отменен, приостановлен и т.д.

Пятая характеристика данного источника состоит в том, что он имеет официально-документальную форму и особую структуру. Само понятие "акт" является родовым для наименования данного источника права. Отсюда, в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные характеристики, в частности, указание на наименование органа, лица его принявшего, вид акта, название вопроса, которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.), подпись уполномоченного лица.

В научной литературе встречается упрощенное название данного источника - нормативный акт. Вместе с тем, в федеральной Конституции несколько раз упоминается термин "нормативный правовой акт". Добавление прилагательного "правовой" здесь не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящих в рассматриваемое понятие (уставы партий, общественных организаций, сборники молитв и др.).

Включение в название данного источника дополнительного понятия "правовой" свидетельствует также о том, что благодаря названным ранее свойствам он должен соответствовать основным принципам и требованиям права.

Подводя итог общей характеристике рассматриваемого источника, следует согласиться с точкой зрения большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и мн. др.), что нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственно-правовым механизмом в целях его реализации. Нормативный правовой акт регулирует подавляющее большинство общественных отношений в Российской Федерации. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для учета и систематизации нормативных правовых актов.

Существует множество видов и классификаций нормативных правовых актов в Российской Федерации. Среди основных наиболее распространена классификация нормативных правовых актов по юридической силе. Их делят на законы и подзаконные нормативные правовые акты. В свою очередь каждый из этих видов делится на несколько разновидностей, которые будут подробно рассмотрены в следующих разделах исследования.

Другая классификация - по уровням принятия нормативных актов. Здесь выделяют нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в результате прямого народного волеизъявления.

По степени обобщенности нормативного материала могут встречаться кодификационные акты (кодекс, устав и др.) и акты текущего правотворчества (тематические федеральные законы и т.д.).

Существует достаточно важная классификация нормативных правовых актов по их действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта федерации, муниципального образования), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внутреннего действия, направленные на сотрудников организации, ведомства и акты внешнего действия, направленные на иных лиц).

Выделяется классификация по органам, их издающим: нормативные правовые акты законодательных органов, Президента Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти, нормативные акты органов местного самоуправления, организаций (локальные нормативные правовые акты).

Юридическая практика России не исчерпывается рассмотренной формой установления и закрепления правовых норм. Реальная жизнь намного сложнее и неизбежно требует в определенных ситуациях подключения более гибких форм выражения. В современный период развития российской правовой системы неуклонно возрастает значение нормативно-договорного регулирования. Нормативный договор как одно из средств регуляции отношений между определенным кругом субъектов проник практически во все сферы общественной жизни: экономико-хозяйственную, управленческую и др. Это вызвано процессом децентрализации правового регулирования и увеличением роли диспозитивных методов в праве и сокращением сферы применения императивных методов.

Нормативный договор - это соглашение 2-х и более субъектов правотворчества, которое регулирует между ними отношения путем установления взаимных прав и обязанностей, имеющих нормативный характер.

Отличительной особенностью нормативного договора от других источников права является то, что он устанавливается не властным решением, как нормативный правовой акт, а добровольным соглашением правотворческих субъектов. Стороны занимают друг по отношению к другу относительно автономное положение. Нормативный договор как специфический источник права отличается более гибким подходом в определении круга субъектов, имеющих право на его разработку и заключение (компетентный правотворческий орган, трудовой коллектив и т.д.).

Субъекты, заключающие нормативные договоры, обладают "нормативной властью"*(38), определенной самостоятельностью, выражают добровольное волеизъявление. Но юридическую силу нормативному договору в Российской Федерации придает все-таки закон, в котором устанавливаются виды договоров, круг субъектов, имеющих право на их заключение, процедуры их заключения, исполнения и взаимной ответственности за их невыполнение.

По критерию действия в пространстве нормативные договоры делят на две основные группы: внутригосударственные договоры и международные договоры Российской Федерации. Конституция устанавливает следующие виды внутригосударственных нормативных договоров:

1. Федеративный договор от 31 марта 1992 года;

2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республик в составе Российской Федерации, краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);

3. Договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.

Широко используются нормативные договоры и в других отраслях, например, в трудовом праве. Здесь широкое распространение получили коллективные договоры, которые призваны регулировать трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в организации, между работодателем и профсоюзами.

Различное множество договоров возникает в управленческой сфере между федеральными министерствами, ведомствами и исполнительными органами субъектов федерации о сотрудничестве, соглашения о программах совместной деятельности, договоры о делегировании полномочий и т.д.*(39).

Второй вид нормативных договоров - международный договор Российской Федерации. В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Если международным договором установлено иное положение, чем в законе, то применяется международный договор.

В целом, для международного договора, как, впрочем, и для другой группы международных источников права (общепризнанных принципов и норм международного права), характерно то, что их "творит" не одно определенное государство в лице своих органов или граждан, они не продукт какой-либо национальной правовой системы. Они все появляются в результате совместной деятельности множества различных государств. В них, таким образом, выражена коллективная воля множества народов, выступающих субъектами международного права.

В ст.2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"*(40) содержится определение международного договора Российской Федерации. Это "международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования".

Встречается несколько разновидностей международного договора. Виды международных договоров зависят от типа регулируемых в них отношений и конкретных обстоятельств его заключения. Известны такие его виды как договор, устав, пакт, хартия, конвенция, соглашение и др. Исходя из приведенного определения международного договора Российской Федерации разновидности данного источника права обладают относительной однородностью по юридической силе.

К группе международных источников права относятся также и общепризнанные принципы и нормы международного права. В ч.1 ст.17 Конституции Российской Федерации закреплено, что "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией". Тот факт, что общепризнанные принципы и нормы международного права в данной статье указаны перед Конституцией Российской Федерацией дает основание многим ученым полагать, что данный источник права в вопросах признания и обеспечения основных прав и свобод человека обладает не меньшей юридической силой, чем сама Конституция Российской Федерации, а по части определения основных неотчуждаемых прав даже приоритетным*(41). С этим положением следует согласиться.

Сложность в характеристике и применении общепризнанных принципов и норм международного права как специфического источника права состоит в том, что они не закреплены все в каком-то определенном акте или определенной группе актов, а "рассеяны" во многих международных актах, таких как международные конвенции, уставы и резолюции международных организаций, резолюции международных конференций и других источниках международного права. Серьезная проблема в формировании и применении данного источника состоит в том, что какие-то принципы и нормы международного права одними специалистами могут быть признаны в качестве общепризнанных и отнесены к данной группе источников права, а другая группа специалистов может совершенно справедливо не считать их общепризнанными на том основании, что какие-то государства отказались признавать их общепризнанными. Такие случаи уже имеются в юридической практике России*(42).

Таким образом, доминирующее положение общепризнанных принципов и норм права в правовой системе Российской Федерации только по одному вопросу - по вопросу определения основных, неотчуждаемых прав и свобод человека и гарантий их обеспечения означает, что российские государственные органы и другие органы, обладающие правотворческой компетенцией, издающие законы и иные нормативные правовые акты, должны учитывать международные обязательства страны и не допускать противоречия в издаваемых ими актах.

Помимо уже названных источников права в российской правовой системе закреплен и такой специфический источник как правовой обычай.

Под правовым обычаем понимается санкционированное государственной властью и обеспечиваемое мерами государственного принуждения и защиты правило поведения, сложившееся на основе многократного применения в общественной практике.

В современной правовой системе Российской Федерации правовой обычай среди других источников права по объему регулирования общественных отношений занимает незначительное место. Случаи применения правового обычая зафиксированы в действующем законодательстве. Так, вследствие усложнения реально складывающихся отношений в гражданско-правовой сфере, характеризующейся подвижностью и высокой степенью динамичности, законодатель закрепил возможность применения обычаев делового оборота как одной из разновидностей правового обычая в Российской Федерации. Под обычаем делового оборота понимается "сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются" (статья 5 Гражданского Кодекса Российской Федерации*(43)).

В соответствии с процитированным положением Гражданского кодекса суд и другой правоприменительный орган не только может, но и обязан при обнаружении пробела в нормативном правовом акте, который не восполняется также и договором, применить обычаи делового оборота.

Одной из разновидностей обычаев делового оборота являются примерные условия, разработанные одним из контрагентов (ст.427 ГК РФ). Если в договоре отсутствует ссылка на примерные условия как на договорные условия, то они применяются в отношении сторон как обычаи делового оборота. Единственным условием для действия примерных условий в качестве источника права будет их соответствие положениям гражданского законодательства, главным образом соответствие диспозитивным нормам гражданского законодательства (п.5 ст.421 ГК РФ) и заключаемому сторонам договору (ст.5).

Правовые обычаи широко применяются во внешнеторговом обороте. Так, в ст.130 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации*(44) закреплено, что "срок, в течение которого перевозчик предоставляет судно для погрузки груза и держит его под погрузкой груза без дополнительных к фрахту платежей (сталийное время), определяется соглашением сторон, при отсутствии такого соглашения сроками обычно (курсив - автора) принятыми в данном порту".

В последние годы с новой силой обострилась дискуссия о формировании в Российской Федерации такого источника права как судебный прецедент.

Судебный прецедент как основной источник права используется в странах англо-саксонской правовой семьи, население которых составляет ни много ни мало одну треть населения всей планеты. Как дополнительный источник права судебный прецедент используется и в странах романо-германской правовой семьи. К примеру, во Франции нормативный характер имеют решения Кассационного Суда Франции, а в ФРГ решения Федерального Конституционного Суда*(45).

Специфическое значение имеет данный источник права для России. В начале 20-го века было характерным рассматривать решения судов в качестве вспомогательного источника права*(46). Шершеневич Г.Ф. подкрепляет это положение на примере деятельности коммерческих судов, которым в дореволюционной России было предоставлено исключительное право "за недостатком законов основывать свои решения на "примерах" решений, в том же суде состоявшихся"*(47).

В результате дискуссии о судебном прецеденте в советский период истории российского государства оформилось негативное отношение к данному источнику права как к пережитку буржуазного общества. В советской правовой доктрине в соответствии с теорией социалистической законности судебные органы только применяли право, но не творили его, так как последнее было уделом исключительно представительных органов социалистического государства. Судья, таким образом, наделялся правом подводить каждый конкретный случай под общую норму, и только в случае пробела в законодательстве он обязан был восполнить его, решив конкретное дело по аналогии или исходя из общих начал и смысла законодательства (за исключением уголовных и административных дел).

В ходе этой дискуссии отдельно решался вопрос о юридической природе руководящих разъяснений пленумов высших судебных органов. Мнения ученых по этому вопросу разделились: одни ученые предлагали относить их к источникам права, другие были категорически против этого. В конечном итоге была выработана компромиссная точка зрения: за разъяснениями признавался нормативный характер, но они должны были оставаться обязательными только для нижестоящих судов*(48).

После принятия Закона РСФСР о судоустройстве РСФСР руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РСФСР стали "обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение". Анализ внешней формы руководящих разъяснений показывает, что в них не было типичной для суда формы приговора или решения, описания конкретных обстоятельств того или иного дела. Внешне они выглядели как типичные акты законодательных или исполнительных органов власти, а в определенных положениях содержались отдельные элементы правовых норм. Поскольку эти положения фактически исправляли на стадии применения закона дефекты действующего законодательства, то в теории права они получили названия "правоположений" (В.В. Лазарев, И.Я. Дюрягин).

Практика издания разъяснений по вопросам судебной практики была воспринята и правовой системой новой России. Однако ни о каких "руководящих" разъяснениях речи уже нет. Теперь в соответствии со ст.126 и 127 Конституции Российской Федерации Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ дают "разъяснения по вопросам судебной практики". Разница в том, что теперь эти разъяснения для судов и правоприменителей не являются обязательными*(49).

Современная российская правовая доктрина не признает судебный прецедент и судебную практику в качестве официальных источников права. Вместе с тем за последнее десятилетие органам судебной власти были предоставлены полномочия, соответствующие их конституционному статусу как самостоятельному виду государственной власти.

В новом законодательном механизме, закрепившем высокую авторитетную роль суда в обществе, центральное место принадлежит такому полномочию как судебная проверка нормативных актов. Решение судебного органа о признании нормативного акта не соответствующим Конституции Российской Федерации или не соответствующим закону (незаконным) служит основанием для отмены органом его издавшим. Со дня принятия судебного решения такой акт утрачивает юридическую силу и, тем самым, исключается из правового пространства, в судах и других правоприменительных органах он уже не применяется. Таким образом, с принятием решения суда об отмене нормативного акта (его части) у субъектов возникают новые права и обязанности.

Как видим, суд в Российской Федерации перестал быть только органом разрешения индивидуальных споров, его компетенция теперь распространяется в известных пределах и на правотворчество. Причем авторитет суда в вопросах правотворчества не ниже авторитета другого какого-нибудь властного органа, а в чем-то даже и выше, поскольку суд может отменить нормативное решение этого органа, а тот не может отменить решение суда. Однако правовой статус принятых судебными органами решений об отмене нормативных актов не закреплены на законодательном уровне, этот вопрос по большей части так и остается открытым.

В отдельных работах предлагается признать судебный прецедент в качестве дополнительного источника права в Российской Федерации*(50). А.В. Цихоцкий, к примеру, видит необходимость переосмысления теории правового прецедента нашей наукой с целью "позитивного усвоения и использования в качестве инструмента (метода) преобразования социальной практики в желаемом направлении"*(51).

Р.З. Лившиц предлагает относить решения судов об отмене нормативных актов к судебной практике как самостоятельному виду источников права. К судебной практике им предложено относить также судебные решения по непосредственному применению Конституции Российской Федерации, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации по толкованию Конституции*(52).

Существует точка зрения о том, что "итоговые акты органов конституционного правосудия, принимаемых в связи с обращениями, могут быть правотворческими, поскольку они вносят изменения в систему действующих правовых норм"*(53). Особая роль стала отводиться т.н. "правовым позициям", содержащимся в актах Конституционного Суда Российской Федерации.

В отечественной правовой доктрине пока нет единства точек зрения по поводу признания правовых актов судебных органов в качестве источников права. В частности, в научной литературе неоднократно подчеркивалось, что акты судебного толкования правовых норм, в т.ч. акты Конституционного суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации "не могут быть нормативными по определению"*(54). Что же касается признания остальных актов судебных органов Российской Федерации в качестве источников права, то этот вопрос также нуждается в серьезном осмыслении, поскольку любой источник права по определению содержит в себе правовые нормы, тем или иным способом выраженные, в той или иной форме закрепленные.

По мнению многих ученых (В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин и др.) наделение судебной власти законодательными полномочиями приведет к смешению функций всех трех ветвей власти и серьезному нарушению конституционного принципа разделения властей. По мнению В.С. Нерсесянца основной смысл разделения властей как раз и состоит в "таком разграничении функций, правомочий и сфер деятельности этих властей, чтобы каждая из них занималась своим делом"*(55).

Общий смысл аргументации противников признания судебных актов в качестве источников права сводится к тому, что не дело суда заниматься правотворчеством, он является органом правосудия и не должен подменять собой законодательную власть. Если суд получит право принимать нормы права и одновременно сохранит за собой право применять их, то неизбежна чрезмерная концентрация властных полномочий в рамках одного вида государственной власти. С этим предостережением следует согласиться.

В вопросе о признании судебных решений в качестве источников права в Российской Федерации, на наш взгляд, следует проявлять максимальную осторожность. Здесь есть несколько причин. Во-первых, не совсем понятны формы судебных источников. Что это должно быть: судебный прецедент в классической форме*(56), обобщения и анализ судебной практики, нормативные правовые акты судебных органов или что-то еще? Во-вторых, возникает вопрос: каковы должны быть место и роль судебных источников в системе источников права Российской Федерации? В научной литературе ответа на данный вопрос мы также не найдем. И, в-третьих, не совсем понятна предметная сфера судебных источников права. Какие сферы общественных отношений должны быть урегулированы судебными источниками, а какие сферы иными источниками права?

Признание в национальной правовой системе судебных решений в качестве источников права является спорным вопросом, поскольку основная форма деятельности судов Российской Федерации - правоохранительная, но никак не правотворческая. Суды являются в первую очередь органами правосудия, они должны решать конкретные дела на основе норм действующих законов, а не путем издания правовых норм. На наш взгляд, было бы преждевременным говорить о формировании судебного прецедента или судебной практики как полноправных источников права в Российской Федерации.

С большей поспешностью следовало бы урегулировать на законодательном уровне, к примеру, различные вопросы судебного нормоконтроля. Назрела потребность в разработке и принятии федерального закона об административном судопроизводстве, в котором должны быть урегулированы вопросы, связанные с решениями судов о законности (незаконности) того или иного нормативного правового акта "в ходе рассмотрения спора о праве"*(57), статус судебных решений по делам подобного рода.

Таким образом, правовая система России характеризуется сложным сочетанием различных правовых явлений и процессов. В свою очередь, системе источников права, как одному из основных элементов российской правовой системы, присущи неоднородность и многоуровневость. Закрепление множественности источников права в правовой системе Российской Федерации направлено на утверждение нового тип правопонимания, основанного на признании естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, государственно-правовых гарантий его обеспечения.

Соотношение источников права в науке рассматривается как один из системообразующих факторов, формирующих национальную правовую систему*(58). Главным аспектом в определении соотношения различных источников права является выявление иерархических зависимостей между ними. Существуют две точки зрения относительно верховенства источников права в России. Одни ученые на основе анализа ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации полагают, что в ней впервые в истории России закреплен примат международных источников права, в т.ч. международного договора Российской Федерации, над внутригосударственными источниками права (Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами)*(59), другие признают верховенство Конституции в системе источников права Российской Федерации*(60).

Наличие двух различных точек зрения, по нашему мнению, стало возможным из-за неточного употребления в ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации ключевого понятия "законы". Вот как сформулировано это положение: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Сторонники первой позиции имеют в виду законы как совокупность различных видов законов, в том числе и Конституцию Российской Федерации, которую по аналогии с предыдущей российской Конституцией 1978 года (в ред. 1991 г.) продолжают называть Основным Законом. А сторонники второй позиции понимают закон только как совокупность федеральных конституционных законов и федеральных законов, т.е. именно в том значении, как это понятие употребляется несколько раз в трех предыдущих частях статьи 15 Конституции Российской Федерации. Здесь законы упоминаются наряду с Конституцией Российской Федерации как два независимых друг от друга источника права. К примеру, ч.2 ст.15: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".

В самом деле, в Конституции Российской Федерации ни в одной из статей не дается характеристика ей как закону или как Основному Закону как это было в предшествующей Конституции Российской Федерации (в редакции 1991 года). В самых различных словосочетаниях в ней проводятся различия между понятиями Конституция и законы. При этом используются такие формулы: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы" (9 раз), "Конституция Российской Федерации, федеральные законы и указы Президента Российской Федерации" (4 раза), "Конституция Российской Федерации и законы" и т.п. То же самое и в отношении субъектов Российской Федерации: "Конституции и законы республик", "уставы и законы субъектов Российской Федерации", "Конституции республик, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации" и т.д.

Таким образом, будет наиболее точным при толковании текста Конституции Российской Федерации не относить ее ни к одному из видов законов. В то время как классификацию законов по юридической силе будет вполне логичным начинать с конституции как основного закона государства.

Место Конституции Российской Федерации в системе источников права России в полной мере раскрывается во втором предложении ч.1 ст.15 самой Конституции: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Поскольку международный договор Российской Федерации является одной из разновидностей правовых актов*(61), подписание или присоединение к международному договору, ратификация международного договора Российской Федерации является составной частью процесса принятия правового акта, то международные договоры будут находиться в зависимости от Конституции Российской Федерации, т.к. не должны ей противоречить.

Таким образом, в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации следует признать безусловный приоритет и верховенство Конституции Российской Федерации в системе источников права России, что также принципиально важно с точки зрения определения государственного суверенитета Российской Федерации как государства независимого и суверенного.

Для выяснения более четких взаимосвязей Конституции и международного договора необходимо обратиться к другим статьям Конституции страны. Так, в ч.2 п."г" ст.125 раскрывается полномочие Конституционного Суда Российской Федерации разрешать дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров. "Не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению" (ч.6 ст.125).

Представляется неудачным то, что в Конституции напрямую не урегулирован вопрос о том, как решать дела в случае несоответствия Конституции уже вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Однако на принципиальные взаимоотношения двух рассматриваемых источников это никак не влияет.

В данном случае соответствие одного источника права другому предполагает простейший вид иерархии, когда есть один документ (акт), в данном случае Конституция Российской Федерации, и ей должны соответствовать все другие документы-акты (не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, внутригосударственные договоры, нормативные правовые акты Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства России, субъектов Российской Федерации). В данном соответствии не определяются соотношения всех остальных источников права друг с другом, но раскрывается только верховенство Конституции по отношению ко всем остальным источникам права. Если какой-то источник не соответствует Конституции, то он признается неконституционным и утрачивает силу (национальные источники права), а международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

Таким образом, наиболее полно соотношение Конституции и международного договора будет следующим: международные договоры Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и должны ей соответствовать*(62).

Необходимо рассмотреть также и предметные связи между Конституцией Российской Федерации и международным договором Российской Федерации. Иерархические и предметные связи могут иногда не совпадать, поэтому корреляция вариантов взаимодействия двух источников права будет для нас очень важна в плане выяснения системных связей между ними.

Сфера действия международных договоров разнообразна. Одна из основных сфер их действия - это обеспечение и охрана прав и свобод человека, социальных общностей (этнических групп и т.п.). Конституция Российской Федерации в этом смысле отсылает к международным договорам Российской Федерации в нескольких случаях:

1) когда закрепляет право защиты человеком своих прав и свобод в межгосударственных органах (ст.46 ч.3). Это право возможно осуществить при реализации двух условий: наличии соответствующего международного договора Российской Федерации и исчерпанием всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты. После того, как был ратифицирован Договор о вступлении России в Совет Европы, российские граждане получили право обжалования решений российских судов в Европейскую Комиссию по правам человека и в Европейский Суд при условии, что, как уже было сказано, исчерпаны все внутригосударственные средства защиты прав человека, что защищаемое право предусмотрено Европейской Конвенцией о защите прав человека, и что не прошло более шести месяцев после вынесения последнего обжалуемого решения. Причем, все решения Европейской Комиссии по правам человека и Европейского Суда будут обязательными для российских органов государственной власти (решения других международных организаций по защите прав человека - Комитета по правам человека ООН, "Международной амнистии", "Красного Креста" и др. - могут приниматься во внимание судебными, прокурорскими, следственными и другими государственными органами Российской Федерации, но не являются для них обязательными);

2) когда гарантируются права коренных малочисленных народов в соответствии с международными договорами РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права (ст.69). Несмотря на то, что охрана коллективных прав указанных этнических групп в Российской Федерации регулируется в основном на внутригосударственном уровне*(63), тем не менее гарантии прав этих народов Конституция возлагает на международные источники права, в том числе на международные договоры Российской Федерации.

Анализ двух рассмотренных статей Конституции показывает, что приоритет в регулировании отдельных вопросов защиты и гарантий прав человека Конституция Российской Федерации может закрепить за определенным источником права в качестве изъятия из общего правила, в т.ч. за международным договором Российской Федерации.

Итак, вторую ступень в иерархии источников права занимают международные договоры Российской Федерации, которые, как было показано выше, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и должны ей соответствовать.

Такое иерархическое построение источников права Российской Федерации само по себе не может не вызвать недоумение. Ведь международные договоры по существу не призваны регулировать, к примеру, внутригосударственные отношения, как это делают законы государства. У международных договоров есть "свой" предмет - это, главным образом, сфера межгосударственных отношений. Вместе с тем, у международных договоров и внутригосударственных законов есть совместная сфера регулирования - это основные неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина, гарантии их осуществления. Такой "каталог" прав и свобод должен быть в каждой цивилизованной стране мира. Будет более целесообразным закрепление в Конституции Российской Федерации на втором иерархическом месте среди источников права международных договоров Российской Федерации, а также других международных источников права только по вопросам регулирования отношений Российской Федерации с другими государствами, а также определения перечня основных неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, гарантий их осуществления. По всем другим вопросам нормативного правового регулирования должен быть закреплен приоритет внутригосударственных законов.

Сюда же, ко второй по иерархии группе источников в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации (ч.4 ст.15) следует также относить общепризнанные принципы и нормы международного права. Юридическая формула, закрепляющая соотношение этого вида источников с другими, в том числе с Конституцией, не определена. В этой связи, остается заключить, что признание Российской Федерацией принципов и норм международного права в качестве общепризнанных должно быть связано с условием их соответствия Конституции Российской Федерации (за исключением перечня неотчуждаемых прав и свобод человека - ч.1 ст.17 Конституции Российской Федерации). Оба источника права (и международные договоры, и общепризнанные принципы и нормы международного права) имеют очевидно статус рядоположенных по силе источников права.

Есть в Конституции РФ еще один вид источников, который как и международные договоры РФ должны ей только соответствовать - это определенные виды внутригосударственных нормативных договоров (Федеративный договор 31 марта 1992 года, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также другие договоры между указанными органами, договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации*(64)). Применительно к данной группе договоров в Конституции Российской Федерации не установлено их соотношение с федеральными законами как в случае с международным договором Российской Федерации, но в п.1 второго раздела Конституции указывается, что в случае несоответствия положениям Конституции положений указанных договоров действуют положения Конституции. В такой формуле соотношение двух источников права (Конституции Российской Федерации и определенных видов внутригосударственных договоров) выражено относительно четко и определенно, что данная группа внутригосударственных договоров зависит только от Конституции Российской Федерации.

Однако в ст.4 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(65) установлен несколько иной вариант соотношения: "В случае несоответствия положений договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов".

Данная формула, закрепившая подчиненное положение определенного вида внутригосударственных договоров по отношению к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов не противоречит положениям Конституции, т.к. в ней, в ст.4 закреплен принцип верховенства федеральной Конституции и федеральных законов по отношению ко всем остальным правовым актам Российской Федерации. В данном случае федеральный закон развивает положения Конституции Российской Федерации.

Закрепленное в федеральном законе соотношение соответствует принципам федерализма, отвечает потребностям укрепления вертикали государственной власти в Российской Федерации, соответствует сегодняшней ситуации в стране и является юридически более точным.

Таким образом, зависимость только от Конституции Российской Федерации сохраняется для одного вида внутригосударственных договоров - Федеративного договора от 31 марта 1992 года. В качестве отдельной разновидности Федеративный договор можно отнести также ко второй иерархической группе источников права Российской Федерации. Для всех остальных видов внутригосударственных договоров следует учитывать их зависимость от Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Третью ступень в иерархии источников права Российской Федерации занимают законы. Это - одна из самых многочисленных и основных групп нормативных регуляторов федерального уровня правовой системы. Также как и Конституция Российской Федерации законы являются разновидностями нормативного правового акта. Подробная характеристика закону и его разновидностям будет дана в следующей части данной главы.

На следующей ступени в иерархии источников права размещаются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Они также как и нормативные указы Президента России "не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам". Однако по юридической силе они выше нормативного указа, т.к. в их принятии участвует несколько правотворческих субъектов: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации рассматривают проекты данных договоров, Правительство Российской Федерации одобряет (отклоняет) проекты договоров, Президент России подписывает эти договоры.

Следующими в иерархии источников права будут конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов.

Шестую ступень в иерархическом порядке источников права занимают подзаконные нормативные правовые акты. Данная группа источников права неоднородна по юридической силе. В ней первенство отведено нормативным указам Президента Российской Федерации*(66), затем постановлениям Правительства России, а потом уже нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти (ведомственным актам). Федеральный уровень правовой системы заканчивается на ведомственных актах, а на уровне субъектов Российской Федерации после постановлений Правительства России следуют нормативные акты руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (высших должностных лиц субъектов Российской Федерации), затем акты высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации, и в завершении - акты региональных органов исполнительной власти субъектов*(67). В основании иерархической пирамиды располагаются акты органов местного самоуправления, затем локальные нормативные акты.

К последнему по юридической силе источнику следует отнести правовой обычай, который применяется в случае отсутствия вообще каких-либо правовых актов, регламентирующих определенный вид общественных отношений. К примеру, юридическая сила обычаев делового оборота состоит в том, что они зависят от нормативных правовых актов и гражданско-правового договора. В этой связи, ст.5 ГК РФ предусматривает, что обычаи делового оборота, которые противоречат обязательным для участников соответствующего отношения положениям гражданского законодательства или гражданско-правового договора, не применяются.

Таким образом, различные виды нормативных правовых актов занимают различное положение с точки зрения их юридической силы в системе источников права Российской Федерации, характеризуются разорванными (дискретными) иерархическими связями в российской правовой системе. Так, место между Конституцией Российской Федерации и группой федеральных законов занимают международные договоры Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, Федеративный договор от 31 марта 1992 года.

В рассмотренной иерархии источников права Российской Федерации обращает внимание достаточно высокий статус нормативного договора. Это обусловлено тем, что он играет важную роль в децентрализации правового регулирования и утверждении диспозитивных методов.

Таким образом, выявление системных связей и свойств различных источников права невозможно без исследования различных аспектов реального соотношения между ними. Формы такого рода соотношений могут быть очень сложны, иногда даже противоречивы и уникальны. Однако, их все необходимо учитывать, так как, во-первых, они помогают построить более точные классификации источников права в Российской Федерации, во-вторых, знание исходных, базовых соотношений между источниками права очень важны в правоприменительной деятельности, например, на стадии выбора правовой нормы (определение иерархии норм различных источников, разрешения коллизий между ними и т.д.), в-третьих, это имеет принципиальное значение для выявления специфики законов и подзаконных нормативных правовых актов как источников права, и, в-четвертых, изучение соотношения источников права необходимо для построения перспективных моделей их оптимального взаимоотношения, постоянного совершенствования системы нормативного правового регулирования общественной жизни.

 

_ 2. Характеристика закона и его виды в Российской Федерации

 

В предыдущем параграфе уже говорилось, что нормативный правовой акт является ведущим источником права в Российской Федерации и что подавляющее большинство общественных отношений регулируется именно этим источником. Одной из главных разновидностей нормативного правового акта является закон.

Применение сравнительно-исторического подхода позволяет проследить эволюцию понятия "закон" и развитие связанных с ним понятий, а также более точно проанализировать роль федеральных законов в современных условиях.

Закон как источник права существовал еще в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (18 в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя, императора и т.д.) и воплощались во вне в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона*(68).

Опыт античных государств (Др. Афин 6 в. до н.э., Др. Рима 5-2 вв. до н.э.) по принятию законов представительными органами власти, в частности народными собраниями, долгое время являлся исключением и не сразу получил свое развитие.

Только к началу 13 века созрели условия для ограничения законодательных полномочий монархической власти, когда после вооруженной борьбы со знатью английский король был вынужден подписать Великую хартию вольностей (1215 г.). В ней была закреплена идея верховенства парламентского закона, которая дала толчок к постепенному увеличению законодательных прерогатив будущего английского парламента. Уже к концу 17 века английский монарх без согласия парламента, как представителя "всей нации" (по "Биллю о правах 1689 г."*(69)), был не вправе вносить какие-либо поправки в действующие законы, приостанавливать действие законов, отменять их, освобождать от их исполнения.

На формирование теории закона в 17-18 вв. наибольшее влияние оказали две классические теории - теория разделения властей (Д. Локка, Ш.Л. де Монтескье и др.) и теория народного суверенитета (Ж.-Ж. Руссо). Исходя из необходимости подчиненного положения исполнительной власти по отношению к законодательной был сформулирован тезис о верховенстве закона с точки зрения юридической и политико-организационной.

К концу 18 - сер. 19 века идея верховенства парламента как законодательного и представительного органа государственной власти нашла реальное воплощение и конституционное закрепление во многих европейских странах. Закон к этому времени стал пониматься как выражение общей суверенной воли всего населения страны или большинства и ему стала отводиться роль основного источника права. Так, в ст.6 Декларации прав человека и гражданина (1789 г.) закреплено, что закон - это выражение общей суверенной воли граждан, которые вправе принимать участие "лично или через своих представителей" в его создании*(70).

В России понятие "закон" в официальных документах стало наиболее часто употребляться с начала 19 века. После учреждения Государственного Совета в 1810 году все законодательные акты должны были рассматриваться в данном органе, который являлся не столько законодательным (представительным) органом, сколько совещательным и по существу бюрократическим учреждением, состоящим из "верных государю людей". Известно немало случаев, когда важнейшие законодательные акты могли и не рассматриваться в Государственном Совете*(71). В соответствии со ст.53 Основных законов Российской Империи (1892 г.) законы могли быть изданы "в виде уложений, уставов, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения"*(72). Таким образом, до начала 20 века закон как особая форма юридического акта законодательного органа государственной власти, представляющего население всей страны, не была развита в России, практически все акты-повеления Императора рассматривались в качестве закона и имели силу закона. Вся полнота законодательной власти в то время принадлежала монарху.

В конце 19-нач. 20 в. среди западноевропейских и русских ученых получила развитие т.н. дуалистическая трактовка закона. Закон стал рассматриваться не как акт законодательного органа государства, а как акт государственной власти вообще, содержащий нормы общего характера. Законом в формальном смысле стали охватываться любые акты, изданные либо законодательными, либо исполнительными органами государственной власти. Тем самым стала обосновываться фактическое равенство и даже примат исполнительной власти над законодательной. Так, Г.Ф. Шершеневич считал, что закон "есть норма права, общее правило, рассчитанное на неограниченное количество случаев: Норма права составляет прямое выражение воли органов власти: Эта воля должна выразиться в установленном порядке"*(73).

Несмотря на то, что определение субъекта издания закона некоторые русские юристы связывали с государственной властью вообще, тем не менее наряду с этим в трудах многих отечественных дореволюционных юристов развивались идеи народного представительства и "правильно организованной" законодательной власти. Именно такое понимание закона могло позволить по мнению П.Г. Виноградова, Н.М. Коркунова, В.М. Гессена и др. считать его основным и верховным источником права.

После революционного переворота и свержения монархического строя в первые годы Советской власти закон как юридическую форму нормативного акта попытались вообще исключить из системы источников права. Революционные органы принимали нормативные акты самой различной формы: декреты, постановления, инструкции, декларации, резолюции, воззвания и др.*(74).

Нормативное закрепление понятия "закон" было осуществлено только в Конституции СССР 1936 года, согласно которой акт данной формы мог быть издан Верховным Советом СССР, а в Конституции СССР 1977 года были обозначены и видовые характеристики этого понятия ("закон СССР - общесоюзный закон", "закон союзной республики", "закон автономной республики"). Несмотря на это престиж закона в этот период был сравнительно не высоким, и всего с 1936 по 1989 гг. Верховным Советом СССР было принято около 90 законов. В условиях однопартийного режима деятельность представительного органа власти по существу являлась фикцией и прикрывалась видимостью демократии*(75). Сказывалось значительное влияние Политбюро ЦК КПСС и Совета Министров СССР (Правительства) на законодательный орган. Классический принцип разделения властей так и не был реализован в СССР; для данного периода скорее было характерно "соединение властей", поскольку советы как органы государственной власти выполняли одновременно законодательные, исполнительные и контрольные функции.

В полном объеме разработка классического понимания закона как особой формы юридического акта представительного (законодательного) органа государственной власти в условиях реализации принципа разделения властей стало возможным в России после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Правом принимать федеральные законы по Конституции Российской Федерации обладает Государственная Дума (ст.105 Конституции Российской Федерации), являющаяся одной из палат Федерального Собрания, а законы субъектов Российской Федерации принимают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Все эти органы избираются прямым народным голосованием в условиях многопартийности и равного доступа к занятиям депутатской деятельностью, а формирование и деятельность законодательных органов осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного в ст.10 Конституции Российской Федерации и принципа профессионализма.

На современном этапе понятие "закон" является ключевым в российской правовой системе, однако нормативное определение этого понятия в законодательстве до сих пор отсутствует. Рассматривая различные признаки закона необходимо учитывать современное его положение в системе источников права, признание за ним основной и наиболее совершенной (цивилизованной) формы выражения права, а также учет содержательных характеристик закона в рамках продекларированного Российской Федерацией курса на формирование правового государства.

Одним из первых и самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной власти)*(76) или непосредственно народом на референдуме (всенародном голосовании). Для Российской Федерации этот признак характерен в полной мере, с той лишь разницей, что в большинстве цивилизованных стран парламентской демократии за представительным органом государственной власти признается статус "высшего", с наделением права неограниченной законодательной компетенции. Российская Конституция умалчивает о статусе парламента как высшего органа государственной власти.

Останавливаться на нормативной характеристике закона и выделять ее в качестве отдельного признака нет смысла, поскольку это является существенным признаком нормативного правового акта, а закон - его главная разновидность. Однако на практике допускаются исключения и по этому вопросу. Например, когда устанавливаются персональные пенсии, содержание должностным лицам или иные мероприятия социального характера. В.Е. Чиркин называет такие законы "частными законами, которые регулируют положение отдельных лиц"*(77), А.В. Мицкевич называет их "именными" законами*(78).

В Российской Федерации примером подобного рода законов могут быть законы о назначении содержания семьям погибших депутатов Федерального Собрания Российской Федерации*(79), которые нисколько не меняют общего правила нормативности законов российского парламента. Лишь закон, в принципе, может быть только нормативным, большинство остальных видов нормативных правовых актов (указы, постановления, приказы и т.д.) могут быть как нормативного, так и ненормативного характера.

Помимо этого, нормативность закона указывает на то, что он может быть отменен или изменен только другим законом, а не правовой нормой иного вида актов, даже если это акт законодательного органа. В Конституции Российской Федерации этот принцип не закреплен, однако он сформулирован в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации*(80), в котором содержится следующее положение: "внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться исключительно в рамках установленной в Конституции Российской Федерации законодательной процедуры путем принятия федеральных законов об изменении и дополнении федеральных законов".

Вторым очень важным признаком закона является то, что он может быть принят в строгом соответствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответствии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств парламентской демократии и называется законодательным процессом.

Начальным пунктом в законодательном процессе Российской Федерации является стадия законодательной инициативы. Строго ограниченный круг субъектов законодательной инициативы, определенный в ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации обеспечивает внесение законопроектов по наиболее важным вопросам жизни страны. В дальнейшем законодательная процедура предусматривает планирование законодательной деятельности, работу над законопроектами в комитетах, комиссиях Государственной Думы и рассмотрение их в трех чтениях на пленарных заседаниях, что обеспечивает всестороннее обсуждение законопроектов, внесение предложений и поправок со стороны депутатов, фракций, государственных органов и других субъектов. Прохождение законопроекта в Государственной Думе подытоживается голосованием по статьям или частям закона, принятием закона в целом. Федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовало простое большинство от конституционного числа депутатов: 50% + 1 голос (для федеральных конституционных законов необходимо квалифицированное большинство, т.е. 2/3 + 1 голос).

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации для одобрения. После чего он передается на подписание Президенту Российской Федерации и опубликования в официальном печатном органе.

Особенностью рассмотренного признака закона является именно строгое и точное соблюдение процедурного порядка его принятия, что является условием легитимности принятого закона и необходимым элементом соблюдения принципа законности в законотворческой сфере, отличительной чертой закона как формы юридического акта от иных видов актов, принимаемых представительными и другими государственными властными органами Российской Федерации. Такая достаточно сложная процедура принятия федерального закона создает условия для невозможности произвольного управления делами общества и государства, сводит к минимуму опасность волюнтаризма и грубых вторжений в личную сферу со стороны властных органов.

Следующим третьим признаком закона является то, что он обладает наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Верховенство и высшая юридическая сила закона не распространяется уже на всю совокупность источников права, как это было в советский период, когда закон являлся действительно приоритетным источником права*(81), поскольку в современной российской правовой системе, как уже было рассмотрено ранее, есть источники права, которые по юридической силе выше закона (например, международный договор Российской Федерации).

В части 2 статьи 4 федеральной Конституции закреплено, что "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". В процитированной норме установлено общее положение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовой системе, указано на высокое регулятивное значение федеральных законов на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, будет наиболее целесообразным в современных условиях проводить различия в понятиях "верховенство закона" и "верховенство Конституции". Говоря о верховенстве какого-либо акта среди всех нормативных правовых актов государства наиболее корректно, на наш взгляд, использование понятия "верховенство закона", а когда идет речь о верховенстве источника права в правовой системе, то наиболее уместным будет использование понятия "верховенство Конституции Российской Федерации".

Четвертый признак понятия закона состоит в том, что он регулирует наиболее важные, значимые и стабильные общественные отношения. Не все отношения, входящие в сферу правового регулирования, не любые отношения могут быть урегулированы законом, а только определенные отношения, которые представляют наибольший общественный интерес, наибольшую общественную ценность и важность для государства. Это указывает на "особую регулятивную функцию закона в правовой системе"*(82). Целесообразно, когда сфера исключительного регулирования законом нормативно урегулирована либо в Конституции, либо в специальном законе*(83).

По мнению специалистов вопросы оптимальной регламентации именно в форме закона определенного круга общественных отношений в отечественной науке общей теории права разработаны недостаточно*(84). Этот факт объясняется как субъективными, так и объективными причинами.

Определение предметов ведения законодательного органа, или как их еще называют в науке "предметов законодательства" ("предметов закона"), должно исходить из того, что законодательным регулированием должны быть охвачены главным образом отношения наиболее сложные и важные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав и свобод, закрепление их обязанностей (это, например, вопросы организации и деятельности органов власти, бюджет, налоги, уголовное законодательство и др.).

К особенностям закона и отличию их от других форм нормативных правовых актов следует таким образом отнести их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закрепляются принципиальные, основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования.

Но это обстоятельство, отнюдь, не исключает возможности изменения закона. В исключительных случаях допускаются отдельные, частные изменения (дополнения) законов, когда обнаруживается острая потребность приведения законодательного регулирования в соответствие с требованиями жизни. Главное, чтобы такого рода исключения не стали правилом и обычной практикой, как это зачастую случается с российскими законами.

Известно множество примеров из российского законотворчества, когда не успевают принять какой-нибудь федеральный закон, как в него тут же вносятся изменения и дополнения. Например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей"*(85) изменялся с 1995 г. одиннадцать раз.

По мере развития и усложнения общественных отношений какие-то общественные отношения могут быть урегулированы законом помимо прямого указания на то в Конституции, или ином специальном законе, ввиду осознания обществом потребности их первичной регламентации в форме акта высшей юридической силы, принятого представительным органом государственной власти или народом.

Таким образом, именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений. По предметам исключительного регулирования законом границы регулирования федеральным законом ничем не могут быть ограничены, т.к. в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными правовыми актами.

Анализ некоторых положений Конституции Российской Федерации и соответствующих федеральных законов позволяет отнести к предмету исключительного регулирования федеральным законом следующие вопросы:

- основы конституционного строя Российской Федерации;

- основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны и возможности их ограничения, меры принуждения по отношению к человеку;

- вопросы гражданства;

- основные принципы федеративных отношений в Российской федерации;

- перечень сведений, составляющих государственную тайну;

- порядок выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, их статус, формирование Совета Федерации, его правовой статус и статус его членов, статус Совета Безопасности Российской Федерации;

- формирование и деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- определение состава и порядка деятельности Счетной палаты Российской Федерации;

- основы местного самоуправления;

- условия и порядок пользования землей, недрами, полезными ископаемыми;

- порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

- ратификация и денонсация международных договоров РФ;

- правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;

- вопросы юрисдикции Российской Федерации на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- введение ограничений перемещения товаров и услуг;

- выпуск государственных займов;

- установление минимального размера оплаты труда, продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, оплаты ежегодного отпуска, способов разрешения трудовых споров;

- правовое положение партий и иных общественных объединений;

- правовой статус средств массовой информации;

- порядок формирования и расходования федерального бюджета;

- федеральные налоги и сборы, общие принципы налогообложения в Российской Федерации, основы финансового, валютного и таможенного регулирования, денежная эмиссия;

- общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации, статус и защита государственной границы, вопросы войны и мира;

- порядок введения режима чрезвычайного и военного положения;

- вопросы обороны государства и оборонного производства, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;

- производство ядовитых веществ и связанные с ними вопросы безопасности; производство наркотических средств и порядок их применения;

- административная и уголовная ответственность, уголовный процесс, оперативно-розыскная деятельность, порядок исполнения уголовных наказаний, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача лиц осужденных для отбывания наказания в других государствах;

- судоустройство, рассмотрение дел с участием присяжных заседателей, прокурорский надзор, адвокатура;

- гражданское, гражданское процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Помимо этого федеральными законами могут быть урегулированы и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами должны быть урегулированы в форме законов. Число вопросов, отнесенных к ведению законодательного органа в разных странах неодинаково: от 15 до 30*(86). Лучше всего, когда такой перечень закреплен в отдельном, специальном федеральном законе. Как это сделано, к примеру, в отношении предметов регулирования законами субъектов Российской Федерации. В ч.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации"*(87) достаточно четко определен основной круг вопросов (всего 13), которые должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации. В то время как перечень предметов регулирования федеральными законами до сих пор не закреплен в отдельном федеральном законе.

В то же время существуют и такие предметы регулирования, по которым издание актов в форме закона не целесообразно, лучше их регулировать в форме подзаконных нормативных правовых актов. На практике это важное положение о соотношении предметов регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта не всегда соблюдается. Примером неудачного регулирования в форме закона, на наш взгляд, можно назвать Федеральный закон от 30 января 1996 года N 16-ФЗ "О Центре международного бизнеса "Ингушетия"*(88). Данный вопрос в большей степени относится к предмету регулирования постановлениями Правительства России.

В регулировании общественных отношений в форме закона важно помнить о границах законодательного регулирования вообще. В любом обществе, в том числе и российском, существует сфера свободы человека и гражданского общества, границы которой не может переступать даже закон. Отношения этой сферы должны регулироваться моральными, религиозными, корпоративными и другими нормами.

В условиях федеративного государства и формирования многоуровневой правовой системы Конституция Российской Федерации в общем виде закрепила разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст.72 и ч.2, 5 ст.76). Более подробно принципы этого разграничения были сформулированы в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации*(89), где указывалось, что "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий : Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Характерно, что общий порядок принятия федеральных законов, закрепленный в статьях 104-108 Конституции Российской Федерации, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте*(90).

Однако данное резолютивное положение из постановления Конституционного Суда Российской Федерации не было учтено в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В ч.1 ст.12 этого закона закреплено, что "по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования". Получается, что издание конкретной нормы в федеральном законе по предметам совместного ведения недопустимо, отсюда целый ряд федеральных кодексов по предметам совместного ведения, утвержденных в форме федеральных законов, следовательно не соответствуют данному положению федерального закона.

На наш взгляд, статьи 12-13 указанного закона не в полной мере соотносятся со статьями 104-108 Конституции Российской Федерации, нарушают сложившуюся практику издания федеральных законов по предметам совместного ведения и нуждаются в пересмотре.

Пятый признак закона состоит в том, что это акт, содержащий главным образом общие нормы, т.е. нормы, обладающие большей степенью обобщенности и абстрактности, чем нормы других актов.

Помимо рассмотренных признаков закона в научной литературе указывается и целый ряд других. Например, в советское время было принято считать, что закон является выражением общенародной воли. Если речь идет о законе, принятом на референдуме, то этот признак в какой-то мере работает. А если речь идет о законе, принятом представительным органом государственной власти, то здесь необходимо проявлять некоторую осторожность. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения Л.Н. Завадской, которая считает, что "с юридической точки зрения закон не может быть отражением общенародной воли. Нельзя ставить знак равенства между волей законодателя и волей всего народа"*(91).

В научной литературе также идет дискуссия вокруг других признаков закона ("закон есть основной регулятор поведения субъектов общественных отношений", "закон имеет четко выраженную классовую природу" и т.д.). Безусловно, в условиях современных правовых реалий необходимо переосмысление таких признаков закона, однако не следует их и полностью отрицать. К примеру, российской юридической практике известны множество примеров, когда законопроекты от первой до завершающей стадии лоббируются представителями различных социальных групп (финансово-промышленных союзов, ассоциаций профессиональных деятелей и т.д.) и выражают именно их волю. В научной литературе и публицистике такой лоббистской практике дается негативная характеристика*(92).

Кроме того, из смысла целого ряда статей Конституции Российской Федерации вытекает еще один признак закона, а именно: закон служит основанием для разрешения конкретных дел в судебном порядке. Так, в соответствии со статьями 120 и 124 Конституции Российской Федерации судьи должны подчиняться только Конституции и федеральным законам. Все законы имеют прямое действие.

Одной из основных классификаций нормативных правовых актов является деление их на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Для различных видов подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются определенные варианты их соотношения с законом: "не должны противоречить закону", "должны издаваться на основании и во исполнение закона" и т.д. Отсюда, можно вывести еще один важный признак: закон является правовой основой для издания других видов нормативных правовых актов. Именно законы определяют основания принятия подзаконных нормативных правовых актов, их содержание и предмет регулирования, юридическую силу и виды подзаконных нормативных правовых актов. Закон, таким образом, является фундаментальным юридическим актом, служит базой, основой и ориентиром для правотворческой деятельности органов государственной власти.

Оба последних признака закона в современной юридической литературе обстоятельно не рассматриваются, тем не менее, они, по нашему мнению, являются одними из основных характеристик современного российского закона.

Основываясь на проанализированных признаках закона можно вывести следующее рабочее определение. Закон - это разновидность нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающий после Конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регулирующий наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющийся правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов и решения конкретных дел в судебном порядке.

Характеристику различным видам законов федерального уровня следует начинать с Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Ее верховенство в системе источников права и высшая юридическая сила среди всех видов нормативных правовых актов были рассмотрены в предыдущем параграфе. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации в правовой системе помимо рассмотренных зависимостей обусловлена также особым порядком ее принятия (всенародным голосованием), пересмотра и внесения в нее поправок и изменений (ст.135, 136, 137).

С содержательной точки зрения Конституция Российской Федерации является ядром всей правовой системы страны, первичной основой для заключения нормативных договоров и принятия различных видов нормативных правовых актов. Нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации (ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации). Это важное положение впервые нашло конституционное закрепление, в предыдущих российских конституциях его не было. Оно означает, что Конституция Российской Федерации - не декларативный документ, а нормативный правовой акт, статьями которого следует руководствоваться всем органам власти, должностным лицам, гражданам и их объединениям, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах, органах исполнительной власти. Ссылки непосредственно на Конституцию стали часто встречаться в решениях различных юрисдикционных инстанций при разрешении конкретных дел. В формировании обновленной правовой системы Российской Федерации очень важно придерживаться тех параметров, которые определены Конституцией Российской Федерации.

Однако принцип прямого действия не избавляет законодательный орган Российской Федерации в целом ряде случаев от необходимости конкретизировать положения Конституции Российской Федерации в федеральных конституционных законах и федеральных законах, принимая как нормы материального, так и процессуального права.

Особого рода связь с Конституцией существует у такого вида законов, как закон о поправке к главам 3-8 Конституции Российской Федерации (ст.136). В соответствии с толкованием этой статьи Конституционным Судом Российской Федерации*(93) поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть приняты в форме специального правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Впоследствии был принят соответствующий Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(94). Данный вид законов имеет особый правовой статус и отличается как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Главное его отличие - более сложная процедура принятия, установленная в статье 136 Конституции Российской Федерации: сначала он должен быть принят в порядке как для федерального конституционного закона (квалифицированным большинством Федерального Собрания Российской Федерации), а вступить в силу он может только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. После введения в действие такого закона содержащиеся в нем поправки инкорпорируются в текст Конституции Российской Федерации.

Следующая по статусу группа законов - федеральные конституционные законы. Данные законы могут быть приняты только по тем вопросам, которые предусмотрены самой Конституцией Российской Федерации, что свидетельствует об особой связи между двумя данными видами законов. В Конституции Российской Федерации называется примерно 17 вопросов, по которым могут быть приняты федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы, как и все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15).

Отсутствие прямого указания на соотношение Конституции Российской Федерации и федерального конституционного закона в тексте самой Конституции еще раз подчеркивает эту особую, неразрывную его связь с основным источником права - Конституцией Российской Федерации, а также дает основание считать, что по существу федеральный конституционный закон конкретизирует текст самой Конституции, фактически является "ступенью, связывающий конституционную норму с обычным законом"*(95).

Чаще всего Конституция Российской Федерации отсылает к такой группе законов как федеральные законы (более 50 раз). Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам (ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации). Более расплывчато выражена формула, закрепляющая общее соотношение законов с международными договорами в проанализированной ранее ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации. С одной стороны, данная формула закрепляет верховенство международных договоров по отношению к федеральным законам, а, следовательно, и иным нормативным правовым актам, основанным на федеральных законах, с другой стороны, она предоставляет возможность сосуществовать двум данным источникам в относительной независимости друг по отношению к другу.

Например, в соответствии с данной формулой федеральный орган законодательной власти, принявший ранее федеральный закон, который вступил в противоречие с ратифицированным позднее международным договором Российской Федерации, не обязан отменять этот закон или его положение. Две нормы могут существовать независимо друг от друга, но на практике должны применяться нормы международного договора Российской Федерации. И хотя Государственная Дума после ратификации международного договора Российской Федерации как правило принимает поправки к федеральным законам, положения которых вступили в противоречие с данным договором, тем не менее такая практика не является обязательной исходя из закрепленного в Конституции соотношения международного договора и внутригосударственного закона. Такая практика направлена на техническую расчистку законодательства.

Следует сказать, что группа федеральных законов достаточно неоднородна, в том числе и по юридической силе. Среди большинства кодексов, имеющих силу федерального закона, есть такие, которые по юридической силе занимают положение "первого среди равных". К примеру, все федеральные законы, направленные на регулирование имущественных и личных неимущественных отношений, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации (ч.2 ст.3 ГК РФ).

Всего, к понятию закон можно отнести следующие виды актов высшей юридической силы федерального уровня, которые действуют на территории Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 года, законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законы, принятые путем референдума, кодексы Российской Федерации, федеральные законы, законы Российской Федерации*(96). Также на территории Российской Федерации продолжают действовать множество законов в части не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Это Основы законодательства СССР, Основы законодательства РСФСР, кодексы РСФСР, законы СССР, законы РСФСР, сводный закон РСФСР.

Помимо этого, к актам имеющим силу закона в части не противоречащей действующему законодательству следует отнести определенные указы Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, имеющих силу закона, декларации*(97), постановления Съезда народных депутатов РСФСР, постановления Верховного Совета СССР, РСФСР (России), постановления ЦИК И СНК СССР и РСФСР, совместные постановления ЦИК и СНК, а также некоторые из действующих актов Совета Труда и Обороны.

Ко второму уровню правовой системы (уровень субъектов Российской Федерации) относятся конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституционные законы в некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Республике Саха (Якутия) и др.), кодексы и законы субъектов Российской Федерации, принимаемых законодательными органами субъектов Российской Федерации. Для третьего уровня российской правовой системы (акты органов местного самоуправления) издание актов в форме закона не характерно.

В юридической практике все чаще стали использовать модельный (рекомендательный) закон. Такая форма закона, безусловно, очень удобна для гармонизации законодательства различных субъектов (напр., для субъектов Российской Федерации*(98), Союзного государства России и Беларуси или государств-членов СНГ). Однако юридической силой такая форма законов не обладает.

Множественность видов законов федерального уровня свидетельствует о наличии большого количества форм закрепления законодательных норм. Выбор нужной формы закона достаточно важен, т.к. напрямую влияет на его эффективность*(99).

Одним из пробелов в Конституции Российской Федерации является отсутствие нормы о полномочиях в толковании федеральных законов. Это негативно влияет на применение и реализацию федеральных законов. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал в этом вопросе следующую позицию: поскольку в законодательном процессе принимают участие и Государственная Дума, и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации, то акт официального разъяснения федерального закона должен, во-первых, быть издан в форме федерального закона, во-вторых, этот акт должен приниматься, подписываться и обнародоваться как и федеральный закон, в-третьих, акт официального разъяснения должен иметь силу федерального закона*(100).

Предложенный Конституционным Судом Российской Федерации порядок толкования федеральных законов безусловно является компромиссным решением, однако, он вряд ли будет удобен для законодателя, ввиду чрезвычайно высокой загруженности Государственной Думы. На наш взгляд, необходимо внесение дополнений в Конституцию Российской Федерации о делегировании Государственной Думе полномочия толкования федеральных законов в форме постановлений, поскольку именно этот орган больше чем Совет Федерации или Президент участвует в законодательном процессе.

За период с начала 90-х гг. и по настоящее время темпы и объем законодательной деятельности представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания - значительно возросли, по сравнению с предыдущим периодом. Им принято около полутора тысяч федеральных законов. Тенденция количественного увеличения федеральных законов оправданна, хотя удельный вес законов в системе нормативных правовых актов, по подсчетам специалистов, вырос не намного, поскольку вместе с возросшей активностью законодателя одновременно возросла активность других субъектов правотворчества*(101).

Вместе с увеличением доли федеральных законов по сравнению с предыдущим периодом существенно возросла и его роль в российском обществе, значительно вырос его авторитет. За последнее десятилетие федеральный закон в действительности стал основным и ведущим источником права в России, ведущим регулятором важнейших сфер жизни российского общества.

Однако количественное увеличение федеральных законов привело к чрезмерной поспешности в их принятии, к снижению качества принимаемых федеральных законов. Механизм обеспечения тех или иных законодательных актов зачастую дает сбои*(102). Не случайно, вопрос несовершенства законодательной базы в настоящее время поднимается на самом высоком государственном уровне и вызывает тревогу*(103).

Проблема несовершенства законодательной базы вызвана не только недостаточным учетом разработчиками требований законодательной техники, но и недостаточным учетом новейших научных теоретико-прикладных исследований в сфере законотворчества. Так, чрезмерная поспешность в принятии федеральных законов зачастую влечет за собой вторжение в правотворческие полномочия других федеральных органов государственной власти, созданию иллюзии, что федеральным законом может быть урегулирован вообще любой вопрос и любое общественное отношение. Невнимание законодателя к вопросам соотношения федерального закона с другими видами нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти пагубно отражается на всей системе нормативного регулирования, ведет не к взаимодействию, а к соперничеству и необоснованной конфронтации федеральных правотворческих органов.

Все это еще раз подчеркивает необходимость скорейшей теоретической разработки вопросов оптимального соотношения федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и закрепление целого ряда положений на нормативном уровне.

Закрепление прав и свобод человека в качестве высшей ценности во 2-й статье Конституции Российской Федерации предполагает существенные изменения и в содержательной (материальной) стороне федеральных законов. Но, как показывает современная практика, в содержании многих федеральных законов все больше и больше реализуются экономические интересы определенных групп в ущерб защите прав и свобод большинства населения страны*(104).

Как одну из самых важных тенденций развития российского закона С.В. Поленина называет изменение круга регулируемых федеральным законом отношений и поиск оптимальных методов их правовой регламентации*(105). В действительности, круг отношений, регулируемых собственно федеральными законами, существенно расширился (наукоемкие отрасли, экология и т.д.). Возникает вопрос: какие отношения должны быть урегулированы в форме федерального закона, а какие должны быть урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами? Отсутствие четкого предметного соотношения между федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами на федеральном уровне препятствует на практике реализации принципа верховенства закона.

Таким образом, именно законы, содержащие нормы общего характера и принимаемые представительным (законодательным) органом Российской Федерации либо путем референдума (непосредственного правотворчества), призваны составить фундамент правопорядка в российском обществе, наиболее важную, центральную часть всего нормативного правового массива России.

 

_ 3. Понятие и виды подзаконных нормативных правовых актов

 

В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием "подзаконные нормативные правовые акты". Такое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, как могло бы предполагаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов, в виду высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.

Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать "свои" правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п.

Российская правовая система историческими корнями тесно связана с континентальной правовой системой. Традиция издания нормативных актов, по юридической силе стоящих ниже закона, имеет давнюю историю. В дореволюционной России это - обязательные постановления, инструкции и распоряжения, исходившие от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст.80 Основных государственных законов (1906 г.)*(106) не должны были противоречить закону. В советское время подзаконными нормативными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания и т.п.

В современной России к подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня относятся: 1) нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; 2) нормативные указы главы государства - Президента Российской Федерации; 3) нормативные постановления Правительства Российской Федерации; 4) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; 5) нормативные правовые акты иных ведомств Российской Федерации.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующих федеральных законах не закреплено понятия подзаконного нормативного правового акта. Хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации*(107), и в указах Президента, и в научной литературе. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения*(108), можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Основными признаками этого понятия являются: во-первых, закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен ни в Конституции, ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах. Это служит причиной частых нарушений законности в правотворческой сфере различными правотворческими органами при издании подзаконных нормативных актов.

Во-вторых, в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы. Такие как "на основании и во исполнение закона", "не должны противоречить закону", "в соответствии с законом" и др. Все эти законодательные формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени зависимости подзаконных нормативных правовых актов от законов.

В-третьих, в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм*(109). К четвертому признаку подзаконных нормативных правовых актов можно отнести то, что им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности.

Нормы подзаконных нормативных правовых актов в большинстве своем являются нормами видового значения по отношению к нормам законов, которые являются нормами родового значения. Из этого пятого признака вытекает, что орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, как правило, принимает норму видового значения при наличии нормы родового значения, благодаря чему происходит дальнейшее развитие норм законов с помощью норм подзаконных нормативных правовых актов.

В-шестых, подзаконным нормативным правовым актам присуща высокая степень неоднородности, условно объединяемых в одну общую группу. Все эти акты имеют различную юридическую силу, имеют различные наименования и форму издания.

Другое, одно из главных свойств актов данной группы, состоит в том, что система подзаконных нормативных правовых актов имеет иерархическую структуру, основанную не столько на иерархии органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов того или иного органа в системе всех нормативных правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, различные виды подзаконных нормативных правовых актов имеют различную юридическую силу, различную форму, но все они, в массе своей, находятся в иерархической зависимости от закона. Это акты особого юридического качества, все они находятся "под" законом. Приставка "под" в данном термине указывает на подчиненное положение одного предмета от другого. В специально-юридическом значении приставка "под" в термине подзаконный акт означает их системную зависимость, иерархическое свойство быть хотя бы на одну ступень, на один уровень, но ниже закона, располагаться под законом.

Однако подзаконность данной группы нормативных правовых актов вовсе не означает их юридическую "необязательность". Все эти акты обладают необходимой юридической силой, они также как и законы обязательны для исполнения. Разница только в том, что их юридическая сила не имеет того верховенства, как это характерно, к примеру, для федеральных законов.

Помимо иерархической зависимости выделяется и материальная (содержательная) зависимость всех подзаконных нормативных правовых актов от закона, выражающаяся в том, что закон регулирует все наиболее важные, принципиальные отношения (первичное регулирование), а все остальные отношения регулируются всеми остальными нормативными правовыми актами меньшей юридической силы (вторичное регулирование). Существование сферы вторичного регулирования обусловлено тем, что после принятия, к примеру, федерального закона органы, наделенные различной компетенцией издают нормы более подробной регламентации, без которых невозможно реализовать предписания федеральных законов. Помимо этого, принимаются также нормы, распределяющие обязанности между различными подразделениями, службами по своевременному исполнению федерального закона, порядок взаимодействия с гражданами, приоритетные формы этого взаимодействия, процедурные вопросы принятия правовых и управленческих решений.

По объему сфера вторичного регулирования может быть не меньше, а даже больше сферы регулирования законом. По утверждению многих ученых, и с ними следует согласиться, сфера подзаконных нормативных правовых актов в российской правовой системе занимает самостоятельную позицию, свидетельствующую "о ее зрелости и большей жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы"*(110).

По сфере действия подзаконные нормативные правовые акты можно подразделить на общерегулятивные, отраслевые (ведомственные) и местные. Однако, для нашего исследования наибольшее значение будет иметь классификация подзаконных нормативных правовых актов по органам их издающим.

Особое положение в системе подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня правовой системы занимают нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации. Они могут быть приняты палатами только по строго определенным в Конституции Российской Федерации вопросам. Юридическая природа таких постановлений, их место в иерархии источников права на законодательном уровне остались неопределенными. Следует согласиться с А.С. Пиголкиным, который считает, что только небольшую часть всех постановлений палат Федерального Собрания можно признать в качестве источников права*(111). Это постановления Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами Федерации и регламенты палат, принимаемые в форме постановлений. Условно к этой группе можно отнести и постановления Государственной Думы об амнистии. Нормативность акта об амнистии носит действительно условный характер, поскольку этот вид актов сочетает в себе как признаки нормативного правового акта (неперсонифицированность адресата), так и признаки правоприменительного акта (однократное действие). А остальные постановления (о прохождении законопроектов*(112) и др.) следует отнести к актам ненормативного характера.

Таким образом, предмет регулирования нормативными постановлениями палат чрезвычайно мал, их принятие носит скорее исключительный, чем постоянный для палат характер.

Постановления палат отличаются от федеральных законов более простым порядком прохождения и принятия. Постановления принимаются не в нескольких чтениях как федеральные законы, а, как правило, в первом чтении и принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов (представителей) палат, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Для них не требуется одобрения со стороны другого органа, их подписывают председатели палат. Поэтому, к актам, имеющим силу федерального закона, постановления палат отнести нельзя, поскольку они не соответствуют одному из самых важных признаков закона - особому порядку принятия (см. выше второй признак закона) и носят, по нашему мнению, подзаконный характер. В иерархии нормативных правовых актов они, на наш взгляд, занимают промежуточное положение между федеральными законами и нормативными указами Президента Российской Федерации, поскольку это акты коллегиального представительного органа государственной власти, а не единоначального как указы Президента Российской Федерации.

Юридической формулы, закрепляющей напрямую соотношение постановлений палат с законом, нет. Это очевидный пробел в конституционном законодательстве. Исходя из ч.1 ст.15 Конституции РФ постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а поскольку они представляют собой акты законодательного (представительного) органа государственной власти, принимаемого простым большинством без особой законодательной процедуры, то они не должны также противоречить и федеральным законам.

По юридической силе одним из важных видов подзаконных нормативных правовых актов являются нормативные указы Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации наделяет Президента правом издания указов и распоряжений (ч.1 ст.90). В форме указов издаются и нормативные акты (ст.115) и ненормативные акты (назначения на должности, награждения и т.д.). Нас будут интересовать только нормативные указы Президента Российской Федерации.

В настоящее время по Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года Президент Российской Федерации осуществляет государственную власть наряду с другими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации - ст.11). Президент Российской Федерации избирается всенародно. Его статус закреплен в ст.80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой он является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также определяет основные направления внутренней и внешней политики.

Нормативные указы Президента РФ следует отнести к такому виду подзаконных нормативных правовых актов, который по юридической силе уступает только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным постановлениям палат Федерального Собрания Российской Федерации. Их высокое место и роль в правовой системе обусловлены конституционным статусом Президента России в обществе и государстве, важности возложенных на него полномочий, которые вместе с тем налагают на него и особую ответственность перед гражданами за состояние законности и правопорядка в стране, в особенности в сфере нормативного регулирования общественных отношений путем издания собственных нормативных указов.

Главенствующую роль среди нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти занимают постановления Правительства Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации (ст.110) и "является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации" (ст.1 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(113)). В науке также утвердился термин, определяющий правительство страны как "орган общей компетенции"..

Полномочия Правительства Российской Федерации определены статьями 112-114 Конституции Российской Федерации, а более четко и исчерпывающим образом они определены в гл.3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Правительство Российской Федерации "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента: издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение" (ч.1 ст.115 Конституции РФ). В случае противоречия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом (ч.3 ст.115 Конституции Российской Федерации). Отсюда вытекает подчиненное положение правительственных нормативных актов по отношению к Конституции, федеральным законам и нормативным указам Президента, что говорит об их безусловно подзаконном характере.

Само по себе указание на то, что постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение закона означает, что конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки. Подзаконный характер постановлений Правительства России свидетельствует о вторичности нормативного регулирования, осуществляемого всеми органами единой системы исполнительной власти, основная деятельность которых должна быть направлена, в первую очередь, на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Форма правительственных нормативных правовых актов однозначно определена в ст.23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации": "Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации". Помимо этого, в форме постановлений Правительство издает индивидуальные правоприменительные акты*(114). В данном исследовании будут рассмотрены только нормативные постановления Правительства Российской Федерации.

Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения (ч.2 ст.77 Конституции РФ). Благодаря этому обеспечивается исполнение постановлений федерального Правительства.

Постановления Правительства Российской Федерации обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, актам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и всех остальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В системной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти*(115). Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом России на основании ч.1 ст.112 Конституции. К числу этих органов относятся в первую очередь федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, межведомственные комиссии и т.д.

Ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.

К сожалению, в Конституции Российской Федерации практически отсутствует упоминание о родовом понятии акта применительно к правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти и, соответственно, о праве издания ими правовых актов. Хотя в предыдущей Конституции полномочия министерств и других ведомств на издание нормативных актов было закреплено. Этот пробел было бы целесообразно восполнить дополнением действующей Конституции Российской Федерации.

Для ведомственных актов РФ характерны следующие признаки:

1) это в первую очередь акты органов государственного управления, обладающих специальной компетенцией*(116), в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;

2) они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства России. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер ведомственных актов, с присущими им свойствами оперативной распорядительности и тематической методичности*(117) в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;

3) для данного вида актов характерна конкретность нормативных предписаний, адресованность их к строго определенному кругу лиц и организаций;

4) правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Свое действие ведомственные акты распространяют на должностных лиц и работников данного ведомства, а в целом ряде случаев они обязательны для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству;

5) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и должны быть опубликованы в официальном печатном органе, после чего они вступают в силу;

6) ведомственные акты неоднородны по форме и содержанию. Это вызвано, во-первых, различием в характеристике самих органов (коллегиальные и единоначальные) и, во-вторых, спецификой компетенции и характером решаемых органом задач.

В настоящее время количество видов ведомственных нормативных актов ограничено, и среди них могут быть постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения (первый и третий вид актов более характерны для коллегиальных органов, второй, в основном, для единоначальных, например, Министерства внутренних дел Российской Федерации).

Для нашей страны проблемы ведомственных нормативных актов традиционно являются актуальными. В советский период законодательная база была во многом недостаточна, и, поэтому, ведомственное правотворчество развивалось очень интенсивно, зачастую подменяя своим регулированием сферу регулирования закона*(118). В современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ведомственных актов продолжает оставаться достаточно большим на фоне укрепления роли закона в российской правовой системе*(119).

По оценкам специалистов, в ведомственных актах все еще встречается вторжение в компетенцию других органов, в т.ч. и законодательного, слабо учитывается связь с федеральными законами, основной упор делается на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ ("исполнительский акцент"*(120)). Это не оправдано в рамках существующих оснований для принятия ведомственных актов. В федеральных законах, во-первых, зачастую определяются сферы принятия ведомственных актов; во-вторых, могут содержаться поручения конкретному органу принять определенный акт; в-третьих, даются указания на издание повторяющихся ведомственных актов одного типа; в-четвертых, определяются пределы свободного усмотрения ведомств. На практике эти пределы ведомственного нормотворчества соблюдаются не всегда, зачастую нарушается "мера подзаконности"*(121). Принятие ведомственных актов, безусловно, должно по большей части опираться на закон, они должны издаваться "на основании и во исполнение закона", выступая средством его развития и конкретизации, а не "на пустом месте".

Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) занимают самостоятельную позицию среди остальных источников права Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства России. Они в большей степени, чем другие акты отражают сложность и динамику регулируемых общественных отношений.

Помимо Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти в Конституции упоминаются и другие органы - Центральный Банк Российской Федерации (Банк России), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации. В Конституции не закреплено, что данные органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации (ст.11), однако они все имеют определенные признаки государственных органов, за каждым из них на основании соответствующих федеральных законов закреплена компетенция, они осуществляют властную деятельность на всей территории Российской Федерации.

Все эти органы также издают свои нормативные правовые акты, имеющие подзаконный характер. Для актов Центробанка, к примеру, помимо зависимости от федеральных законов закреплена возможность оказывать влияние на взаимоотношения федеральных законов с подзаконными актами федеральных органов государственной власти.

Акты Центральной избирательной комиссии занимают самостоятельную позицию, зависящую только от предметного соотношения с федеральным законом и относительно автономное положение от актов федеральных органов государственной власти. Нормативные акты Генеральной Прокуратуры Российской Федерации имеют межведомственный характер и издаются совместно с другими правоохранительными органами, главным образом с федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, соотношение федерального закона с различными видами подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня правовой системы будет неполным, если не рассмотреть это соотношение с актами Центрального Банка, Центральной избирательной комиссии и Генеральной прокуратуры. К тому же, это соотношение демонстрирует образцы установления специфических вариантов взаимосвязей с федеральными законами, которые необходимо проанализировать отдельно.

Другие органы - Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации не издают обязательных для иных органов нормативных предписаний, но они могут оказывать влияние на правотворческую деятельность отдельных властных органов путем издания обязательных ненормативных предписаний этим органам (Счетная палата), либо путем принятия обращений, заявлений рекомендательного характера (Уполномоченный по правам человека).

Более подробно характеристика соотношения актов иных властных органов Российской Федерации с другими видами актов будет дана в заключительном разделе работы.

В целом система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собственное регулирование по определенным в законе вопросам. Предстоит значительная работа по определению более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти федерального уровня, порядка издания ими подзаконных нормативных правовых актов, нормативного закрепления этого понятия, определения мер по осуществлению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федерального органа государственной власти с федеральным законом.

 

Глава 2. Теоретико-правовые основы соотношения закона и подзаконного

нормативного правового акта

 

_ 1. Основные аспекты соотношения закона

и подзаконного нормативного правового акта

 

В юридической науке теоретические вопросы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта практически не рассматривались. В различные периоды проводились отдельные исследования соотношения конкретных видов актов с законом, но в них отсутствовал как общий подход к анализу вопроса, так и единое понимание соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта.

Отдельные попытки разграничить на практике предметные сферы закона и других актов проводились еще в дореволюционной России. Так, в _ 29 Манифеста об учреждении Государственного Совета (1810 г.) был закреплен перечень вопросов, регулирование которых осуществлялось в форме закона. Это: "1) Все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения. 2) Предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений. 3) Дела, требующие в законах, уставах или учреждениях изъяснения истинного их смысла. 4) Меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений. 5) Общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые. 6) Объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению. 7) Ежегодные сметы общегосударственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих, и чрезвычайные финансовые меры:"*(122).

В процитированной части Манифеста в общих чертах перечислены предметы законодательных актов Российской Империи. И хотя к перечню таких предметов можно было отнести практически любой вопрос, вместе с тем в Манифесте была осуществлена попытка нормативного закрепления и таких вопросов, которые имели предельно четкие границы и обозначения (госбюджет, объявление войны и мира, чрезвычайные меры и др.).

Помимо предметов закона в Манифесте устанавливались и предметы министерских актов. В их число входили "1) Те дела, кои особенно представлены будут непосредственному докладу министров. 2) Дела, кои по общему министерскому наказу подлежать будут соображениям министерского комитета" (_ 30). Несмотря на то, что здесь отсутствует четкий перечень предметов регулирования министерскими актами, однако устанавливаются отсылки к другим актам, где такие предметы должны быть установлены, а также закреплена возможность рассмотрения какого-то вопроса по специальному указанию или отдельному поручению для министерства.

Представления русских ученых-юристов о соотношении закона и других актов исходили из необходимости проведения демократических преобразований, которые могли бы сбалансировать соотношение различных видов актов друг с другом. Н.М. Коркунов в работе "Указ и закон"*(123), основываясь на западноевропейской модели разделения властей в государстве, ставил соотношение закона с Высочайшими указами в зависимость от распределения компетенции между законодательной и исполнительной властью. Несмотря на то, что теория разделения властей получила закрепление в российской практике почти через столетие после опубликования его исследования, тем не менее эта работа Коркунова и целый ряд других работ российских дореволюционных юристов*(124) оказали положительное влияние на установление между актами Российской Империи различных вариантов взаимоотношений.

Заложенные в основу советского государства принципы федерализма ставили перед юридической наукой и практикой задачу выработки оптимального соотношения между законодательством Союза и республик. Рассматривая соотношение общесоюзного и республиканского законодательства на примере уголовного законодательства Кирин В.А. отмечал, что "оно зависит от соотношения прав, принадлежащих Союзу и республикам, от соотношения компетенции республик в области законодательства"*(125). В данной работе В.А. Кирин не дает какого-либо определения понятия "соотношение законодательства", но исходя из рассматриваемых им видов компетенции обоих уровней государственных органов (исключительной и совместной), рассмотрения им главным образом содержательной стороны соотношения законодательства Союза и республик*(126), можно сделать вывод, что в соотношении законодательства им учитывались главным образом предметные связи (предметный аспект), т.е. разграничение вопросов по принятию нормативных актов между центральными и республиканскими органами государственной власти.

Противоречивая практика издания указов президиумов верховных советов Союза и республик вызвала широкую дискуссию о соотношении закона и указа в сер.50 - нач. 70 гг. прошлого столетия. Юридическая практика того времени была такова, что президиумы в период между сессиями верховных советов восполняли частично или полностью функции представительных органов государственной власти, в т.ч. и законодательные изданием указов об отмене или изменении действующих законов. Основной вопрос, который рассматривался в ходе этой дискуссии - имеют ли право президиумы верховных советов изменять или отменять своими указами действующие законы, принимаемые на сессиях верховных советов союзного и республиканского уровней? Многие исследователи подвергали сомнению такого рода практику, указывая на различия в юридической силе закона и указа, оставляя верховенство за законом*(127).

Другая группа ученых полагала, что для конституционного положения об обязательном соответствии закону всех остальных нормативных актов может быть только одно исключение - это указы президиумов верховных советов*(128). Самощенко И.С., называя закон юридически первичным актом по отношению ко всем остальным актам (юридически производным), предложил по аналогии с другими социалистическими государствами того времени считать, что указы президиумов все-таки могут "иногда отменять или изменять действующие законы"*(129). Те указы, которые изменяли или дополняли действующие законы стали именовать "актами законодательного значения"*(130), в других случаях их называли "указами законодательного характера"*(131).

В соотношении закона и указа в этот период главный акцент делался на юридическом аспекте соотношения двух различных видов актов, т.е. на соотношении юридической силы закона и юридической силы указа. Определения понятий "соотношение закона и указа", "соотношение нормативных актов различной юридической силы" специально не рассматривалось и в ходе этой дискуссии, однако в ней были обстоятельно рассмотрены вопросы юридической силы различных видов нормативных актов, юридическая природа нормативных актов, юридические средства определения соотношения актов различной юридической силы*(132).

Поскольку "чистых" законов в советское время было немного (около 90), то наибольшее развитие в то время получили нормативные акты исполнительных органов государственной власти и управления (советов министров, министерств, ведомств). Соотношение различных видов нормативных актов органов исполнительной власти и управления друг с другом и законом рассматривали в своих работах целый ряд ученых*(133). В.И. Попова предложила рассматривать соотношение актов Совета Министров республики с актами других государственных органов исходя из правовой природы этих органов, их места в системе государственных органов*(134).

После того как отечественной наукой были рассмотрены различные варианты соотношения конкретных видов актов с законом, стали появляться работы, в которых давался теоретический анализ соотношения закона и подзаконного акта. А.С. Пиголкин, рассматривая различные стадии правотворческого процесса, подчеркивает, что именно на стадии подготовки проекта нормативного акта должны рассматриваться вопросы соотношения будущего нормативного акта с другими видами актов, в т.ч. с законами*(135).

Ю.А. Тихомиров предложил рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта посредством определения закона и подзаконного акта, анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности*(136). Проблема соотношения закона и подзаконного акта рассматривалась им в широком контексте, включавшем анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера*(137).

В целом, понимание соотношения закона и подзаконного нормативного акта в советское время исходило на практике главным образом из того, что ни один закон не мог действовать без целой системы конкретизирующих и развивающих его подзаконных нормативных актов.

После введения должности Президента Российской Федерации проблемы соотношения издаваемых им указов с иными актами, в особенности с законами Российской Федерации (в последующем - с федеральными законами), приобрели острую актуальность.

В 1995 году была опубликована работа А.С. Пиголкина*(138), в которой на примере соотношения закона и нормативного указа Президента Российской Федерации были предложены несколько подходов к анализу проблемы предметного соотношения закона и конкретного подзаконного нормативного правового акта. В 1999 году в совместной монографии В.О. Лучина и А.В. Мазурова на большом фактологическом материале была дана общая характеристика проблемы соотношения нормативных указов Президента Российской Федерации с другими нормативными правовыми актами, в т.ч. с законами*(139). Однако, как и в предшествующий период, единообразной трактовки рассматриваемого вопроса и общего подхода к исследованию соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не сложилось.

Необходимо отметить, что сама конструкция соотношения закона и различных видов актов в том или ином значении зачастую используется не только в научных исследованиях, но и в действующем законодательстве. Например, статья 180 Бюджетного Кодекса Российской Федерации*(140) имеет следующее название: "Соотношение закона о бюджете и других законов, решений". Содержание данной статьи выглядит следующим образом: "1. Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета. 2. В случае если расходы на реализацию законодательного или нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете, либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете в порядке, определенном статьей 83 настоящего кодекса".

Содержание процитированной статьи свидетельствует о том, что как таковое соотношение закона о бюджете с другими законами и иными видами нормативных правовых актов в ней фактически не отражено. Эта статья является скорее примером неудачной попытки установления соотношения федерального закона с другими видами правовых актов.

Таким образом, стабильное понимание соотношения закона с подзаконными нормативными правовыми актами имеет большое значение не только в науке общей теории права, но и в юридической практике.

В науке существуют определения других понятий, схожих с понятием соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская предложили использовать понятие "соотношение правовых актов". Авторы называют это понятие "емким"*(141). И действительно этим понятием, по их мнению выражаются: "1) положение конкретного правового акта в правовой системе, 2) отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, 3) соподчиненность по юридической силе, 4) целевая и функциональная связь между актами, 5) адекватная мера правового регулирования". Предложенное понимание соотношения правовых актов предусматривает сопоставление множества их различных свойств.

По всей видимости, рассматриваемые при помощи понятия "соотношение" свойства нормативных правовых актов могут варьироваться в зависимости от предмета исследования, от целей и задач, поставленных в исследовании. Основанием для такого заключения является неопределенность самого слова соотношение.

В словаре русского языка С.И. Ожегова соотношение означает "взаимную связь между чем-нибудь, отношение"*(142). Слово отношение в том же словаре означает практически тоже самое: "взаимная связь различных величин, предметов"*(143). Приставка "со" в русском языке обозначает "общее совместное участие в чем-нибудь"*(144). Таким образом, проводить соотношение между актами можно путем установления между ними различных взаимных связей. Таких связей в исследовании может быть множество.

В данном исследовании будут рассмотрены только три, которые являются, по нашему мнению, основными исходя из предмета настоящего исследования.

Первый - это определение степени зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона. Здесь, в рассмотрении данного аспекта, важно определить точное местоположение каждого вида подзаконных актов в иерархии нормативных правовых актов, определить, насколько удален или, наоборот, приближен к закону тот или иной подзаконный нормативный правовой акт, какие акты занимают промежуточное положение и опосредуют соотношение данного вида актов с законом. В ходе анализа признака высшей юридической силы закона в первой главе данного исследования было установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации все виды нормативных правовых актов по юридической силе подчинены Конституции и федеральному закону.

Таким образом, рассмотрение данного аспекта показывает соотношение актов по юридической силе, показывает степень зависимости подзаконного нормативного правового акта от закона.

Специфика данного аспекта в условиях современного федеративного государства проявляется в том, что иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации построена зачастую не столько на иерархии органов их издающих, сколько на нормативно закрепленном положении актов определенного органа по отношению к Конституции, закону. Это один из ключевых, по нашему мнению, принципов формирования современной правовой системы Российской Федерации, существенно отличающий ее от правовой системы советского периода, когда исходя из иерархии государственных органов формировалась правовая система советского государства.

В самом деле, где закреплено, к примеру, что Правительство Российской Федерации подчинено Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Президенту Российской Федерации? Наоборот, в ст.10 Конституции Российской Федерации закреплена самостоятельность исполнительной власти, которую возглавляет Правительство Российской Федерации. Однако, акты Правительства подчинены федеральным законам, принимаемым Государственной Думой и нормативным указам Президента Российской Федерации. Положение органа в механизме государства лишь тогда влияет на положение его актов, когда напрямую закреплена подчиненность этого органа вышестоящему. Так, в ст.12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплена подчиненность федеральных органов исполнительной власти Правительству Российской Федерации, в законах субъектов Российской Федерации закреплена подчиненность региональных органов исполнительной власти высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Это позволяет сделать вывод о доминировании правового начала в формировании правовой системы России, о широких нормативно закрепленных возможностях для формирования основ правового государства в Российской Федерации.

Второй аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта - это определение оснований издания и рамок принятия соотносимых актов. Исходя из зависимого по юридической силе положения подзаконных актов, их подчиненности закону, они все могут быть приняты при наличии уже вступившего в силу закона. Представляется, что право издания определенного вида подзаконных нормативных правовых актов или конкретного подзаконного нормативного правового акта в отсутствие закона (с опережением закона), должно быть напрямую закреплено в Конституции или специальном законе, поскольку подобный вопрос, бесспорно, относится к числу наиболее важных и значимых для государства и общества (один из признаков закона, рассмотренный в _ 2 первой главы настоящей работы). Решение столь важного вопроса в актах ненормативного характера, к примеру, в актах Конституционного Суда Российской Федерации, не имеет ничего общего с принципом законности в правотворческой сфере, противоречит демократическим принципам правового государства.

В то же время закон, в отличие от подзаконного нормативного правового акта, может издаваться и, как правило, издается в отсутствие какого-либо акта, "на пустом месте". В некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции, но чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта. В законе, тем самым, осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, как правило, вторичное регулирование общественных отношений.

Следующий, третий аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта связан с определением предметной сферы регулирования общественных отношений законом и подзаконным нормативным правовым актом. Предметы регулирования закона и определенного вида подзаконных актов, во-первых, могут быть определены в Конституции или специальном законе в виде прямого указания на вопросы, входящие в сферу регулирования исключительно определенным видом актов. Во-вторых, в законе могут содержаться поручения компетентным правотворческим органам в определенный срок принять подзаконные акты по конкретным вопросам.

В-третьих, государственный орган, исходя из закрепленной за ним компетенции, после принятия закона может издавать подзаконный нормативный правовой акт в целях реализации положений закона и в отсутствие специального указания на то в законе. Во втором и третьем случаях применяются различные формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Таким образом, проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта следует связывать с определением и установлением связей и взаимозависимостей между нормативными правовыми актами разной юридической силы и различных уровней.

Итак, наиболее целесообразным в вопросе соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта будет, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены. Предложенное понимание проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта имеет значение рабочего инструментария для данного исследования.

 

_ 2. Нормативные аспекты соотношения закона и подзаконного

нормативного правового акта

 

Формулы, закрепляющие соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержатся в различных нормативных правовых актах. Единой формулы, закрепляющей соотношение закона со всеми видами подзаконных нормативных правовых актов, не существует. Такая ситуация сложилась из-за того, что каждый вид подзаконных нормативных правовых актов обладает своей спецификой и присущими только ему особенностями, которые наиболее отчетливо проявляются в его взаимоотношениях с законом.

Существует множество общих формулировок, с помощью которых в законодательстве закрепляется соотношение закона и конкретного вида подзаконных нормативных правовых актов. Наиболее часто в нормативных правовых актах используется общая формула "на основании и во исполнение закона". Соотношение закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта, закрепленное данной юридической формулой показывает не только подчиненное положение актов по отношению к закону, но и определяет, что основанием издания подзаконного нормативного правового акта является закон.

В законе может содержаться общее указание на необходимость принятия нормативного правового акта иного вида, либо прямое указание на принятие нормативного правового акта конкретного вида определенным органом по определенному в законе вопросу. Помимо этого, властный орган, основываясь на уже принятом законе, может в рамках своей компетенции принять соответствующий нормативный правовой акт в целях исполнения закона.

Формула "на основании и во исполнение закона" показывает, что подзаконный нормативный правовой акт, конкретизируя и развивая закон, не может выходить за рамки предмета закона, не может ему противоречить. К примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права. В-третьих, предметная сфера подзаконного нормативного правового акта, издающегося на основании и во исполнение закона, определяется главным образом предметной сферой закона.

Нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение закона, являются бесспорно подзаконными актами, а саму формулировку "на основании и во исполнение закона" можно считать "классической" формулой, закрепляющей оптимальное нормативное соотношение подзаконного нормативного правового акта с законом. Такая формула закреплена, например, применительно к постановлениям Правительства Российской Федерации.

Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, закрепленное формулой "на основании и во исполнение закона", может быть опосредовано другими видами подзаконных нормативных правовых актов. Например, постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение не только Конституции Российской Федерации и федеральных законов, но и нормативных указов Президента Российской Федерации*(145).

Очень важно, чтобы для нормативных актов каждого государственного органа определялся исчерпывающий перечень нормативных актов, от которых они будут зависеть. Данное правило должно быть положено в основу формирования всех уровней правовой системы. На федеральном уровне данное требование о полном закреплении иерархических зависимостей в целом соблюдается.

Однако в целом ряде нормативных актов федеральных органов государственной власти может встречаться замена ключевых слов в самой формулировке "на основании и во исполнение закона". После того как были приняты Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009*(146) формулировка "на основании и во исполнение" претерпела некоторые изменения и была заменена на формулу "на основе и во исполнение" (п.2).

После этого формулировка "на основе и во исполнение" перекочевала во многие ведомственные акты. Так, в п.5.5 Приказа ГТК РФ от 10 января 1996 года N 12 "Об утверждении общих положений о таможенных органах Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте РФ от 16.02.96г. Рег. N 1032)*(147) закреплено: начальник таможни "на основе (курсив - авт.) и во исполнение законодательных актов Российской Федерации, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о таможенном деле, нормативных актов ГТК, правовых актов других вышестоящих органов и в пределах своей компетенции подписывает приказы и иные правовые акты и документы, организует проверку их исполнения". В данном случае понятие "на основании" заменено понятием "на основе". Это уже будет иной вариант соотношения, чем тот, который предусмотрен для нормативных правовых актов в системе органов исполнительной власти*(148).

Существуют определенные особенности в соотношении закона с конкретными видами подзаконных нормативных правовых актов, где это соотношение закреплено другой общей формулой: "не должны противоречить закону". В данной формуле ничего не сказано об основании издания такого подзаконного нормативного правового акта. Однако, в ней четко указано подчиненное положение такого акта по отношению к закону, что он не должен ему противоречить. Следовательно, установление принципиально иных, чем в законе, предписаний для такой категории актов все-таки запрещено напрямую. Отсюда акт, который не должен противоречить закону, зависим от закона, бесспорно подчинен ему, его юридическая сила в соотношении с юридической силой закона будет уступать последнему, будет ниже юридической силы закона. Нормативные правовые акты, которые не должны противоречить закону, безусловно, следует относить к подзаконным нормативным правовым актам.

Подзаконные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному закону, имеют не столь жесткую зависимость от закона в сравнении с подзаконными нормативными правовыми актами, издающимися на основании и во исполнение закона. Тем не менее, если обнаружится противоречие между федеральным законом и актом меньшей юридической силы, издающимся в соответствии с данной формулировкой, например, указом Президента Российской Федерации, то оно должно решаться в пользу федерального закона. Единственное условие для приведения в действие принципа верховенства закона, закрепленного в ч.2 ст.4 Конституции Российской Федерации, является то, что федеральные законы сами не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам, они должны быть приняты и опубликованы в установленном Конституцией порядке.

Итак, отсутствие прямого указания на основание издания подзаконного нормативного правового акта в рассматриваемой формулировке ("не должны противоречить закону") устанавливает возможность его принятия в отсутствие закона или иного вышестоящего акта в рамках компетенции правотворческого органа. Следует еще раз подчеркнуть, что предмет регулирования подзаконным нормативным правовым актом, принимаемого в отсутствие закона или вышестоящего акта, не может выходить за рамки компетенции органа, его принимающего. Это означает, что такой акт не может быть принят вообще по любому вопросу, относящемуся к сфере правового регулирования, или по вопросу регулирования законом, а может быть принят только по вопросам, которые входят в компетенцию издающего его органа. Помимо этого, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, не может вторгаться в сферу исключительного регулирования законом, если перечень этих сфер содержится в Конституции или специальном законе.

Таким образом, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, в определении юридической силы может более всего быть связанным главным образом с законом. Для такого акта, с одной стороны, характерна большая, чем для других подзаконных актов, самостоятельность в вопросах издания, а, с другой стороны, регулирование различных вопросов общественной жизни, входящих в компетенцию органа, издающего акты такого рода, должно подчиняться содержательному регулированию этих отношений главным образом законом.

В Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В данном случае, соотношение Конституции со всеми остальными актами установлено в общем виде. Оно не позволяет нам определить юридическую силу каждого конкретного вида нормативного правового акта, издающегося в Российской Федерации. Оно определяет только юридическую силу Конституции Российской Федерации и закрепляет ее верховенство по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов и другим источникам права, правовым актам вообще.

Данное соотношение не устанавливает, что основанием издания каждого вида нормативных правовых актов, в том числе конкретных нормативных правовых актов по определенным вопросам является Конституция. Оно устанавливает только то, что все нормативные правовые акты и другие источники права не должны иметь содержательных расхождений с Конституцией Российской Федерации.

Закрепленное в Конституции нормативное соотношение со всеми иными правовыми актами не всегда удачно используется на практике, к примеру, в законопроектной работе. В ч.2 ст.10 проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" предлагается установить, что "законы и иные правовые акты в Российской Федерации принимаются (издаются) на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и не могут ей противоречить"*(149). Предложенный вариант соотношения Конституции Российской Федерации с иными актами, по всей видимости, будет идти в нарушение уже закрепленного и установленного в ч.1 ст.15 Конституции нормативного соотношения. В данной статье закреплено, что "законы и иные правовые акты: не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Формулировки "на основе и во исполнение" и "не должны противоречить" имеют, как уже было проанализировано ранее, различное значение и закреплять соотношение Конституции со всеми остальными актами с помощью первой нет необходимости. Поскольку это "привяжет" все остальные правовые акты Российской Федерации к федеральной Конституции в смысле поиска "основы" для их издания. В то время как Конституция не может регулировать даже в общем виде все без исключения сферы общественных отношений, к тому же она еще и не беспробельна.

Предметная сфера актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в общем виде закреплена в статьях 71-72. Предметную сферу регулирования для каждого вида нормативных правовых актов федерального органа государственной власти Конституция Российской Федерации не определяет, но закрепляет общие рамки компетенции органов, издающих такие акты. Исключение составляют федеральные органы исполнительной власти, для которых в Конституции Российской Федерации не закреплены ни полномочия на издание своих актов, ни общие рамки компетенции, как это было в предыдущей Конституции. Это является, на наш взгляд, серьезным конституционным пробелом, поскольку вот уже в течение многих лет он не может быть восполнен федеральным законом.

Специфическое значение будет иметь формула "не должны противоречить" применительно к первому аспекту соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Принципы иерархического построения системы нормативных правовых актов диктуют необходимость того, чтобы следующий за законом иерархический уровень мог занимать только один определенный вид нормативных правовых актов или нормативные правовые акты нескольких равноправных по отношению друг к другу органов. Для такого вида (видов) нормативных правовых актов соотношение с законом может быть определено таким образом, что они не должны противоречить закону.

Таким образом, только для одного вида подзаконных нормативных правовых актов может закрепляться соотношение с законом формулой "не должны противоречить закону" или для нескольких, если органы их издающие занимают равное положение в системе властных органов. Это принципиальное положение будет весьма важным при сравнении взаимоотношений федерального закона и указа, с одной стороны, федерального закона и актов Центробанка, с другой (_ 4 главы 3).

Законы субъектов Российской Федерации также "не могут противоречить федеральному закону", однако к группе подзаконных нормативных правовых актов они не относятся по определению.

Формула "не должны противоречить закону" создает нормативную основу для реализации принципа непротиворечивости законодательства, которая характеризуется требованием исключения противоречий в тексте актов нижестоящего уровня, в данном случае исключения противоречий в тексте подзаконных нормативных правовых актов.

В соответствии с иерархическим принципом построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации каждый нормативный правовой акт не может содержать нормативных предписаний, противоречащих нормативным предписаниям акта большей юридической силы. Обнаруженные в тексте подзаконного нормативного правового акта противоречия с законом являются грубым нарушением законности, за которое следует привлекать к адекватным мерам юридической ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Такие нарушения приводят к разрыву установленных в Конституции Российской Федерации и других законах иерархических связей.

Нарушение требований непротиворечивости подзаконного нормативного правового акта закону приводит к деформации всей правовой системы Российской Федерации и тогда право перестает быть единым, целостным и эффективным регулятором общественных отношений.

Иерархическая связь между нормативными правовыми актами выражается в том, что нормативные правовые акты имеют в структурном ряду определенное место и не могут содержать норм, противоречащих нормам вышестоящих актов. В свою очередь, каждый последующий в структурной иерархии нормативный правовой акт выступает исходной правовой базой для нормативных актов, расположенных в структурном ряду ниже его. Нормативный акт, нарушающий иерархическую связь и содержащий нормы, противоречащие вышестоящим актам, не подлежит применению в конкретных правоотношениях.

Таким образом, иерархическая связь, выраженная посредством нормативного определения соотношений между законом и подзаконным нормативным правовым актом, имеет основополагающее значение не только для построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации, но и для формирования всех уровней правовой системы Российской Федерации.

В действующих нормативных правовых актах довольно часто встречается формулировка "не должны противоречить закону". Однако данная формула используется не всегда удачно. С помощью нее зачастую устанавливаются неточные с точки зрения юридической силы соотношения между актами. Например, в ч.3 ст.100 Конституции Республики Тыва*(150) закреплено, что "акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Республики Тыва и Конституции Российской Федерации, республиканским и федеральным законам". Данное соотношение напрямую противоречит ч.2 ст.4 и ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации, закрепляющим верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации. Было бы лучше, если подобного рода ошибки не допускались вообще, чтобы в актах, закрепляющих соотношение определенного акта (группы актов) с другими актами, учитывались и воспроизводились все установленные в вышестоящих актах юридические соотношения.

Различного рода неточности встречаются и в нормативных правовых актах федерального уровня. К примеру, в ч.5 ст.4 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(151) содержится положение, о том, что "федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить настоящему Федеральному закону и программе приватизации"*(152). Постановления Правительства Российской Федерации, например, издаются "на основании и во исполнение федеральных законов" (ч.1 ст.115 Конституции Российской Федерации), а в данном федеральном законе устанавливается, что определенная группа тематических постановлений Правительства Российской Федерации не должна противоречить тематическому федеральному закону.

Можно было бы предположить, что в данном федеральном законе устанавливается исключение из общего соотношения. Оптимальной представляется ситуация, когда возможность установления исключения из общего правила закрепляется в том акте, где установлено общее соотношение, т.е. в Конституции Российской Федерации, а не в акте меньшей юридической силы (федеральном законе). В статье 115 и других статьях Конституции Российской Федерации никаких указаний об исключении из общего правила соотношения постановлений Правительства Российской Федерации с федеральным законом не содержится.

Среди модификаций данной формулы встречаются логически и юридически неточные. Например, в нескольких постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации*(153) встречается такая формулировка, что акты определенного органа "не должны противоречить конституционно значимым целям". Что это за конституционно значимые цели, где они закреплены и где установлено, что все нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации "не должны противоречить конституционно значимым целям"? Ни толкование норм Конституции Российской Федерации, ни проверка нормативных актов на соответствие Конституции Российской Федерации не подразумевает установление Конституционным Судом Российской Федерации новых правовых норм, а тем более установление соотношения между Конституцией и остальными нормативными правовыми актами. Представляется целесообразным воздерживаться от подобных формулировок не только в мотивировочных частях решений Конституционного Суда Российской Федерации, но и в других частях данных правовых актов.

Помимо двух рассмотренных общих формул, закрепляющих нормативное соотношение закона с конкретными видами подзаконных нормативных правовых актов, встречается и другая общая формула: "должны соответствовать закону". Чаще всего в тексте нормативных правовых актов встречается указание, что какой-либо подзаконный нормативный правовой акт издан в соответствии с определенным законом или что какой-либо вопрос в подзаконном нормативном правовом акте урегулирован в соответствии с определенным законом. Таких актов, где понятие "в соответствии с законом" встречается в данном значении можно насчитать несколько десятков тысяч. Однако, с помощью такого значения понятия "в соответствии с конкретным законом" общее соотношение между определенным видом законов и определенным видом подзаконных нормативных правовых актов не закрепляется, поскольку оно используется как синоним основания издания конкретного подзаконного нормативного правового акта, как указание на причину издания такого подзаконного нормативного правового акта.

Что же представляет собой данная общая формула соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта ("должны соответствовать закону"), чем она отличается от рассмотренных нами ранее двух других общих формул? Само понятие "соответствие" предполагает наличие двух соотносимых объектов, а применительно к рассматриваемой формулировке предполагает возможность сравнения одного конкретного акта с другим конкретным актом по определенному вопросу.

Как правило, данная формулировка употребляется к соотношению двух конкретных актов различных видов и различных уровней. Так, в ч.2 ст.125 Конституции Российской Федерации закреплено, что Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также других источников права (некоторых видов внутригосударственных договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации).

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации следит за тем, чтобы все нормативные правовые акты и иные источники права, принимаемые в Российской Федерации, соответствовали Конституции Российской Федерации. Практика рассмотрения дел подобного рода Конституционным Судом Российской Федерации показывает, что им рассматриваются дела о соответствии конкретного нормативного акта, например, тематического указа Президента Российской Федерации, другому конкретному акту - Конституции Российской Федерации, а не вообще соответствие целого вида нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации. Отсюда следует, что формула "должны соответствовать закону" больше подходит для установления соотношения между конкретными актами различных видов.

Продолжая рассмотрение данной формулы, используемой в Конституции, следует сказать, что соотношение Конституции Российской Федерации с каждым из видов нормативных правовых актов закреплено на основе другой, рассмотренной нами ранее формулы "не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ч.1 ст.15). Если сопоставить обе эти юридические формулы ("не должны противоречить" и "должны соответствовать"), то можно заметить, что первая ("не должны противоречить") направлена, главным образом, на установление иерархических зависимостей между соотносимыми видами нормативных правовых актов, а вторая ("должны соответствовать закону") на закрепление, главным образом, оснований и рамок издания для конкретных нормативных правовых актов меньшей юридической силы, на указание об обязательном содержательном соответствии акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы в целом.

О том, что в рассмотрении соответствия одного акта другому вышестоящему главный акцент делается на содержательной стороне неоднократно указывалось различными учеными. Так, Ю.А. Тихомиров "соответствие всех правовых актов Конституции" определяет как "совершение действий и принятие правовых актов на основе идей конституционализма, отраженных в федеральной Конституции"*(154). Ю.П. Лифшиц, давая определение "конституционному нормативному акту" считает, что "это акт, который по содержанию соответствует Конституции и органическим законам, международным правовым договорам, текущим законам (для подзаконных актов), а также принят, опубликован и введен в действие в соответствии с установленной в Конституции процедурой управомоченным на то субъектом нормотворчества в пределах конституционно закрепленной за ним компетенции согласно принципа разделения властей:"*(155).

Итак, формула "должны соответствовать закону" предполагает, что подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона, в противном случае провести соответствие будет затруднительным, сравнивать один акт в отсутствие другого будет абсурдным, а проводить сравнение, к примеру, тематического подзаконного нормативного правового акта с целым видом законов (совокупностью законов) будет бессмысленным и нелогичным.

Подзаконные нормативные правовые акты, которые должны соответствовать закону, будут иметь меньшую зависимость от закона в сравнении с теми актами, которые издаются на основании и во исполнение закона. Данная зависимость будет выражаться главным образом в иерархической подчиненности подзаконного нормативного правового акта закону, необходимости его принятия после введения в действие соответствующего закона, отсутствии содержательных расхождений в подзаконном нормативном правовом акте с законом.

Предметная сфера подзаконных нормативных правовых актов, для которых соотношение с законом установлено на основе формулы "должны соответствовать закону" определена не четко. В ней сохраняется возможность свободного усмотрения сфер предметного регулирования отношений подзаконными нормативными правовыми актами, но строго в рамках закрепленной за органами компетенции или наличия соответствующих договоренностей.

После принятия конкретного федерального закона в нем может устанавливаться иное, частное соотношение с подзаконным нормативным правовым актом, к примеру, на основе рассматриваемой формулы "должны соответствовать федеральному закону" или "в соответствии с федеральным законом". Например, в ч.4 ст.1 Налогового Кодекса Российской Федерации*(156) закреплено следующее соотношение между данным Кодексом и всеми остальными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации: "Законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых в соответствии с настоящим Кодексом". Закрепленное в Налоговом Кодексе Российской Федерации соотношение конкретного федерального закона со всеми остальными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации по вопросам налогообложения ничуть не противоречит закрепленному в ст.76 ч.5 соотношению федеральных законов с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Формула "в соответствии с законом" в данном случае применена в развитие положений Конституции Российской Федерации, каких-либо противоречий между закреплением двух данных формул применительно к одним и тем же видам нормативных правовых актов не обнаруживается.

В рамках данной формулы могут встречаться некоторые модификации, которые по существу несколько изменяют характер соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. К примеру, может встречаться формулировка "в точном соответствии с законом". Дополнительное указание "в точном" в данной формулировке относится главным образом к определению предметной сферы регулирования подзаконными нормативными правовыми актами, которая должна точно соответствовать рамкам предписаний закона и не должна выходить за эти границы.

В действующих нормативных правовых актах встречаются и другие нормативные основания, закрепляющие соотношение закона и подзаконных нормативных правовых актов, но рассмотренные нами выше три общие формулы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта являются основными, наиболее часто встречающимися.

Подводя предварительный итог рассмотренным формулировкам, закрепляющим нормативное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, необходимо отметить, что, исходя из их смысла, нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласованы с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с ними. Только единая, лишенная противоречий, система действующих норм права может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.

 

_ 3. Формы развития и конкретизации положений законов

в подзаконных нормативных правовых актах

 

Правовое регулирование различных общественных отношений в силу их содержания, особенностей и отраслевой специфики требует дальнейшего развития и конкретизации положений законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Именно в нормах подзаконных нормативных правовых актов учитываются конкретные условия осуществления тех или иных общественных отношений, что находит отражение в содержании этих норм, главным образом, в гипотезе и диспозиции.

В научной литературе выделяется множество различных форм соотношения норм актов более высокой юридической силы с нормами актов меньшей юридической силы. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения С.В. Полениной и других авторов, которые считают что наиболее целесообразно выделять две основные формы - развитие и конкретизация, а все остальные формы, такие как воспроизведение, детализация и другие считать их разновидностями*(157). Одни исследователи называют такие формы "методами конкретизации норм законов"*(158), другие рассматривают их в качестве приемов законодательной техники*(159), иные авторы предпочитают называть их "юридически значимой деятельностью"*(160). В данном исследовании формы развития и конкретизации будут иметь рабочее название как различные формы содержательного соотношения норм законов с нормами подзаконных нормативных правовых актов.

Формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах направлены, главным образом, на формирование предметных связей между актами различной юридической силы, о чем уже говорилось в параграфе 1 данной главы при рассмотрении третьего аспекта соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Ранее, в первой главе, характеризуя понятие "подзаконный нормативный правовой акт" было выявлено, что нормы подзаконных нормативных правовых актов обычно имеют значение видовых норм, а нормы законов характер и значение родовых.

Отсюда, норма видового значения не может быть принята в отсутствие нормы родового значения. Формирование связей между родовой нормой и видовой возможно посредством использования форм развития и конкретизации норм законов в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Необходимо также учитывать, что связь между законом и подзаконным нормативным правовым актом, устанавливаемая посредством различных форм развития и конкретизации, носит ступенчатый характер, поскольку закон и подзаконный нормативный правовой акт - это акты разных уровней.

Использование форм развития и конкретизации положений закона направлено, в первую очередь, на реализацию определенных положений закона. С помощью этих форм в нормах подзаконных нормативных правовых актов отражается масса различного рода подробностей, характерных черт и особенностей общественных отношений, которые по объективным причинам не могут быть учтены первоначально в рамках положений закона.

Установление оптимального соотношения закона с подзаконным нормативным правовым актом при помощи этих форм не укладывается в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности. Это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между законом и подзаконным нормативным правовым актом, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательных органов, которые при издании закона должны иметь в виду необходимость будущего развития и детализации его положений.

Необходимость использования форм развития и конкретизации целесообразно определять первоначально на стадии подготовки проекта закона. В последующем, использование форм развития и конкретизации обнаруживается на стадии выявления объективных потребностей в издании компетентным правотворческим органом подзаконного нормативного правового акта. В одном случае такая потребность вызвана соответствующей оговоркой в законе, где может быть сказано, что определенный правотворческий орган для регулирования указанного в законе вопроса издает подзаконный нормативный правовой акт. В другом случае правотворческий орган, исходя из практической потребности, сам определяет необходимость издания подзаконного нормативного правового акта по вопросу, урегулированному в законе и входящему в компетенцию соответствующего правотворческого органа.

Однако имеют место случаи, когда использование форм развития и конкретизации закона напрямую запрещено. Здесь имеются ввиду сферы исключительного регулирования законом, которые представляют собой нормативно закрепленный перечень вопросов и регулирование по ним осуществляется только в форме закона (круг вопросов регулирования исключительно в форме закона был рассмотрен в _ 2 первой главы).

Вместе с тем, в российской системе законодательства существуют отрасли, которые формируются, главным образом, на базе единства законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов. Формирование таких отраслей законодательства как экологическое, финансовое законодательство и ряда других происходит во многом благодаря использованию форм развития и конкретизации норм законов в подзаконных нормативных правовых актах. В этой связи, рассмотрение форм развития и конкретизации норм законов в подзаконных нормативных правовых актах имеет определенное практическое значение.

Одной из форм развития положений закона в подзаконных нормативных правовых актах является воспроизведение. В юридической науке нормативное воспроизведение рассматривается как одно из явлений правовой действительности, обеспечивающее развитие права*(161). В целом ряде случаев повторение нормативного материала вытекает из объективной потребности воспроизведения нормативных положений законов в основанных на них подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае последние могут быть лишены содержательного стержня, основы.

Данная форма чаще используется в правотворческой практике федеративных государств, для которых проблема единства и стабильности правовой системы является наиболее актуальной. Частичному решению этой проблемы как раз и способствует форма воспроизведения федеральных законов в нормативных правовых актах субъектов федерации.

Воспроизведение норм законов в подзаконных нормативных правовых актах не означает точного копирования законодательных формулировок. Оно включает в себя помимо повторения законодательных норм еще и что-то другое, что служит развитием для изданной ранее законодателем нормы. Это "что-то другое" может быть выражено в виде сравнительно небольшого по объему текста и даже знаков препинания. После включения нормы закона в подзаконный нормативный правовой акт воспроизведенная норма по юридической силе одновременно продолжает оставаться нормой закона изложенной в тексте подзаконного нормативного правового акта*(162).

В подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации данная форма развития положений закона (воспроизведение) зачастую встречается в тех случаях, когда осуществляется воспроизведение с последующим редактированием текста правовой нормы, либо ее переформулированием. Например, в ст.42 утратившего силу КЗоТ Российской Федерации было закреплено, что "нормальная продолжительность рабочего времени работников на предприятиях, в учреждениях, организациях не может превышать 40 часов в неделю". В п.4 Типовых правил внутреннего распорядка таможенных органов Российской Федерации данное положение воспроизведено следующим образом: "Нормальная продолжительность служебного времени в таможенных органах не может превышать 40 часов в неделю"*(163). В ч.2 ст.91 действующего Трудового кодекса Российской Федерации*(164) процитированное положение КЗоТ полностью сохранено.

Помимо этого, воспроизведение может встречаться в подзаконных нормативных правовых актах в качестве повторения основного содержания нормы закона в сочетании с другими формами - собственно развитием, конкретизацией, детализацией и др.

В системе подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации очень редко встречается абсолютно точное, буквальное воспроизведение содержания правовых норм закона в подзаконных нормативных правовых актах. В современных условиях такой подход к воспроизведению оправдан, поскольку это противодействует размыванию юридической силы закона, его нивелировке с подзаконными нормативными правовыми актами. Помимо этого, в использовании данной формы необходимо учитывать, чтобы нормативное воспроизведение отличалось от других форм - дублирования или копирования.

Однако если есть необходимость буквального воспроизведения законодательных норм, то это необходимо делать со ссылками на соответствующие статьи закона, из которых данная норма извлечена. Как это сделано, к примеру, в п.2 Правил предъявления и рассмотрения претензий, связанных с перевозкой грузов на железнодорожном транспорте, утвержденных Приказом МПС России от 27 сентября 2000 г. N 25Ц*(165). В абз.2 данного пункта Правил буквально, с сохранением всех знаков препинания и с соответствующей ссылкой на статью 135 Федерального закона "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации"*(166) дословно воспроизведено следующее законодательное предписание: "Грузоотправитель, грузополучатель могут передавать свои права на предъявление претензий и исков иным юридическим, физическим лицам посредством надлежащего оформления договора поручения или доверенности".

Анализ действующих нормативных правовых актов на примере рассмотрения случаев нормативного воспроизведения позволяет раскрыть одну характерную особенность самой проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, существенно расширить наши представления о ней. Нормативное воспроизведение дает нам примеры того, что между законом и подзаконным нормативным правовым актом могут устанавливаться не только связи, направленные от акта большей юридической силы к акту меньшей юридической силы (нисходящие связи), но и связи, направленные от акта меньшей юридической силы к акту большей юридической силы (восходящие связи).

К примеру, в некоторых кодифицированных или тематических законах регулирование отношений требует наиболее полной регламентации, учета различных аспектов взаимодействия участников регулируемых отношений. Такие особенности могут быть отражены в актах тех органов, которые на практике более всего приближены к реализации норм различной юридической силы, лучше всего знают специфику отношений, характер поведения субъектов регулируемых общественных отношений. Наиболее удачные положения таких подзаконных нормативных правовых актов могут в последующем воспроизводиться в кодексах, утверждаемых в форме закона, или других тематических законах.

Так, в Порядке определения таможенной стоимости товаров, возимых на территорию Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1992 года N 856*(167) закреплены следующие методы определения стоимости импортируемых товаров:

" а) по оценке сделки с ввозимым товаром (метод 1);

б) по оценке сделки с идентичным товаром (метод 2);

в) по оценке сделки с однородным товаром (метод 3);

г) вычитания стоимости (метод 4);

д) сложения стоимости (метод 5);

е) резервный метод (метод 6)".

Данные методы и порядок их применения был полностью воспроизведен законодателем в Законе Российской Федерации от 21 мая 1993 года N 5003-1 "О таможенном тарифе"*(168) за исключением тех слов, которые содержались в скобках. Нумерация методов и порядок их применения таким же как и в правительственном постановлении, но был оформлен отдельным законодательным предписанием.

Таким образом, следует говорить не только об установлении связей закона с подзаконным нормативным правовым актом, но и о принципиальной возможности и даже необходимости в определенных случаях формировании связей обратного типа - от подзаконного нормативного правового акта к закону. Это нисколько не противоречит принципу законности и в лучшую сторону может повлиять на качество самого закона, его адекватности динамично развивающимся отношениям в российском обществе.

Необходимо отметить, что существуют определенные ограничения для использования нормативного воспроизведения положений закона в подзаконных нормативных правовых актах. В частности, представляется нецелесообразным воспроизведение норм Конституции Российской Федерации в подзаконных нормативных правовых актах. Нормативное воспроизведение положений Конституции Российской Федерации лучше всего осуществлять в федеральных конституционных законах, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что использование воспроизведения особо необходимо при установлении нормативного соотношения законов конкретного вида с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов для формулирования наиболее точного нормативного соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, как уже было показано в предыдущем параграфе. Наиболее целесообразно в установлении нормативной формулировки соотношения закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта использовать форму воспроизведения в сочетании с другими формами развития и конкретизации положений закона. На наш взгляд, наиболее предпочтительным будет сочетание форм воспроизведения и собственно формы развития.

Такая форма соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта как собственно развитие положений закона, предполагает существование определенных особенностей и отличительных характеристик. Между всеми формами соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта должны существовать определенные отличия, а главное - четкие критерии, по которым можно было бы их различать и идентифицировать.

Существенным отличием собственно формы развития положений закона в подзаконном нормативном правовом акте представляется указание в законе на необходимость регулирования определенного вопроса подзаконным нормативным правовым актом. Это происходит тогда, когда законодатель сам осознает, что норма закона может быть не реализована на практике, если не будет принята другая, развивающая ее норма, определенный комплекс норм.

Таким образом, использование собственно формы развития предполагает, что реализация исходного положения закона невозможна без издания акта меньшей юридической силы, и только после издания подзаконного нормативного правового акта возможно в полной мере реализовать норму закона. Причины, по которым законодатель отказывается от подробной регламентации отношений в законе, может быть несколько. Во-первых, регулируемый в законе вопрос может входить в компетенцию исполнительного органа государственной власти, и законодатель, исходя из самостоятельности исполнительной власти (ст.10 Конституции Российской Федерации) передает подробное регламентирование определенного вопроса на ее усмотрение. Во-вторых, в законе не могут быть урегулированы все без исключения вопросы, в том числе не имеющие принципиальный характер. Это должно быть осуществлено в актах другого уровня - подзаконных нормативных правовых актах.

Указание в законе на необходимость регулирования определенного вопроса в форме подзаконного нормативного правового акта может быть оформлено в виде прямого поручения органу издать нормативный правовой акт по указанному в законе вопросу, а может содержаться общее указание на необходимость принятия другого акта без указания, каким именно органом он должен быть принят. Наиболее целесообразным представляется формулирование поручения конкретному правотворческому органу на издание подзаконного нормативного правового акта в развитие определенного положения закона. Так, например, в ч.3 ст.57 Кодекса торгового мореплавания в развитие положений о дисциплине работников морского транспорта Правительству Российской Федерации поручено издать Устав о дисциплине работников морского транспорта, который и был впоследствии им принят*(169).

Оптимальной представляется ситуация, когда в федеральном законе указывается также в какой срок необходимо издать конкретный подзаконный нормативный правовой акт, принимаемый в развитие федерального закона. Сроки издания таких актов можно установить отдельным указанием в одной из последних статей федерального закона, либо установить единый срок принятия для всех подзаконных нормативных актов, о которых упоминается в федеральном законе, либо установить общие требования к срокам в специальном федеральном законе.

Положение закона, которое не может быть реализовано, ввиду неполного урегулирования, должно быть развито в нормах подзаконных нормативных правовых актов. Примером формы развития в данном случае можно назвать положение Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации"*(170) о том, что государственные нормативные требования охраны труда устанавливают "правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности" (ч.1 ст.3). Вопросы разработки и утверждения подзаконных нормативных правовых актов, в которых будут содержаться государственные нормативные требования охраны труда, переданы Правительству Российской Федерации (ч.3 ст.3), которое через определенное время издало соответствующее постановление*(171). Данный случай можно также охарактеризовать как пример собственно формы развития положений закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Если в законе только называется вопрос, а его регулирование поручено другому правотворческому органу, то в таком случае будет использована форма отсылки как разновидность формы развития положений закона. Форма отсылки используется довольно часто. Так, например, Правительству Российской Федерации поручено ежеквартально устанавливать величину прожиточного минимума по стране на основании ч.2 ст.4 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"*(172), в котором закреплено следующее: "величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации". В соответствии с данным положением Правительство России с периодичностью в три месяца издает соответствующие постановления*(173).

В целом, применение формы развития положений закона в подзаконных нормативных правовых актах связано с определенной самостоятельностью для правотворческих органов, издающих подзаконные нормативные правовые акты. Главным ограничением для применения этих форм будет отсутствие прямых расхождений с нормами федерального закона. Другим ограничением для применения форм развития положений федерального закона будет запрет на вторжение правотворческим органом в те предметы, которые уже урегулированы федеральным законом. Этого быть не должно, в противном случае законность издания такого акта может быть опровергнута другими, компетентными в данном вопросе органами (к примеру, судами Российской Федерации).

Отсутствие указания о необходимости дальнейшей подробной регламентации того или иного вопроса в законе еще не говорит о том, что правотворческий орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, не вправе самостоятельно его регламентировать. Наоборот, он вправе издавать свои подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, которые входят в компетенцию этого органа, к тому же после того как эти вопросы нашли первоначальную регламентацию в законе. Такие акты направлены на наиболее полное раскрытие содержания сформулированных в законе общих правил, операционализацию действий работников органов государственной власти по реализации законодательных установок. Можно даже говорить, что это не только право правотворческого органа, но и его обязанность.

Подробная регламентация положений закона в отсутствие прямых указаний и соответствующих оговорок в самом законе выражается в различных формах конкретизации (детализации, дополнении, собственно конкретизации и др.). Необходимо еще раз подчеркнуть, что определение критериев деления форм развития и форм конкретизации носит скорее рабочий характер. Границы между рассматриваемыми формами весьма подвижны и зачастую очень условны. В рамках общей формы конкретизации положений закона рассмотрим такие основные формы, как детализация, дополнение и собственно конкретизация.

Форма детализации применяется в тех случаях, когда в подзаконном нормативном правовом акте необходимо осуществить более подробное, детальное правовое регулирование общественных отношений, которые частично уже регламентированы законом в общем виде, но указание на издание подзаконного акта для этой регламентации отсутствует. В отношении формы детализации А.Ф. Ноздрачев справедливо отмечает, что понятие детализации соответствует только одной из форм установления новых правовых норм в подзаконных актах, и оно непригодно для обозначения всей деятельности по развитию и конкретизации первоначальных норм для охвата регулируемых отношений с максимальной полнотой*(174).

Использование форм детализации может основываться на нескольких нормах, одной норме, отдельных частях или элементах нормы, без правовой регламентации которых не может быть полностью обеспечена реализация законодательных положений. Так, в соответствии со ст.17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(175) Правительство Российской Федерации в одном из постановлений утвердило Положение о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях*(176). Несмотря на то, что в постановлении не указывается, на основании каких именно положений закона оно издано, тем не менее исходя из текста закона можно предположить, что имеется ввиду в первую очередь статья 17 закона, в которой приводится перечень лицензируемых видов деятельности.

Лицензируемый Правительством вид деятельности в законодательном перечне отсутствует, однако в нем указан такой вид деятельности, как оборонное производство. Указывать в законе конкретно все виды деятельности, связанные с оборонным производством, по всей видимости нет смысла, поскольку этот перечень постоянно пополняется. Поэтому Правительство, детализируя один из элементов законодательной нормы (оборонное производство как вид лицензируемой деятельности) периодически издает положения о лицензировании различных видов деятельности, связанных непосредственно с оборонным производством, в частности, издало данное положение о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.

В какой-то мере форма детализации в рассматриваемом случае пересекается с другой формой конкретизации - дополнением. И хотя правительственный акт в действительности дополняет перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, однако это делается на основании закрепленного общего положения закона о лицензировании оборонного производства, а не на основании того, что Правительство вправе самостоятельно устанавливать и дополнять лицензируемые виды деятельности. Федеральный закон не предоставляет Правительству таких полномочий. Будет целесообразным говорить о том, что в данном случае в качестве основной формы использована детализация, а в качестве вспомогательной - форма дополнения.

Детализируя один из видов лицензируемой деятельности как части статьи 17 закона данный правительственный акт издается также в соответствии со статьей 4 названного закона, в которой приводятся четкие критерии определения видов лицензируемой деятельности. Лицензируемый Правительством вид деятельности подпадает под эти критерии.

Другой пример формы детализации. В соответствии с ч.1 п.1 ст.21 Налогового кодекса Российской Федерации*(177) налогоплательщики имеют право "получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков :". Министерство по налогам и сборам Российской Федерации издало соответствующее Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов*(178), в котором более детально конкретизирована процитированная норма кодекса. В нем, в частности, закрепляется кто, кому на основании чего и в какой форме выдает информацию о налогах и сборах, информацию о законодательстве о налогах и сборах и т.д.

Использование формы собственно конкретизации имеет, на наш взгляд, несколько иное значение, чем детализация. Собственно конкретизация направлена на уточнение условий реализации положения закона, на раскрытие своеобразия регулируемых отношений в отсутствие специального указания в законе на издание подзаконного нормативного правового акта. Таким образом, форма собственно конкретизации положений закона призвана отразить в гипотезах и диспозициях норм подзаконного акта определенные условия правового регулирования общественных отношений, которые нормой закона в силу различных причин не были предусмотрены.

Применение формы собственно конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах позволяет осуществить переход от абстрактного к конкретному. Так, например, в ч.1 ст.23 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(179) закреплено, что "для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы или иной специализации устанавливаются испытания на срок от трех до шести месяцев". Правительство Российской Федерации применительно к условиям государственных должностей федеральной государственной службы при назначении на эту должность Правительством Российской Федерации конкретизировало эту норму в соответствующем постановлении*(180) и закрепило в п.1 прохождение "испытания сроком на три месяца".

Анализ действующих нормативных правовых актов Российской Федерации в части использования форм конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах обнаруживает одну очень важную проблему оптимального соотношения общих норм закона и более конкретных норм подзаконных нормативных правовых актов. На наш взгляд, будет не логичным такое положение дел, когда закон содержит только общие нормы и вовсе не содержит конкретных предписаний. По наиболее важнейшим вопросам законодательного регулирования, в особенности вопросов сферы исключительного регулирования законом, было бы наиболее целесообразно, чтобы в законе содержались конкретные положения, а также, чтобы в самом законе содержался запрет на конкретизацию в подзаконных актах определенных статей закона. В противном случае может возникнуть та же ситуация, которая имела место в советское время, когда почти все конкретные предписания содержались в инструкциях, правилах и других видах подзаконных нормативных правовых актов, а в законах только общие положения.

В современных условиях при формировании принципиально новой правовой системы Российской Федерации важно законодательно обеспечить баланс общих и конкретных норм, распределить их в законе и подзаконном нормативном правовом акте таким образом, чтобы подзаконные акты не подменяли собой законы, чтобы нормы подзаконных актов не стали на практике эффективнее норм законов. Такое положение на самом деле может иметь место, поскольку более конкретные нормы обладают свойством относительной самостоятельности. Они непосредственно, без дальнейшей конкретизации могут применяться при разрешении многих индивидуальных дел (за исключением дел, решаемых в судебном порядке).

С другой стороны, будет нецелесообразным, если в закон будут включены все подробности правового регулирования общественных отношений, и тогда закон может стать актом универсального значения, который заменит собой существование подзаконных нормативных правовых актов. Этого тоже не должно быть во избежание нарушения основополагающего конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации.

Таким образом, на основании рассмотренных примеров использования форм развития и конкретизации положений закона в подзаконном нормативном правовом акте можно сделать следующие выводы. Во-первых, будет целесообразным, когда в преамбуле подзаконного нормативного правового акта указываются статьи, части статей закона, на основании которых издается данный акт. Возможно даже приводить отдельные положения закона, которые послужили основанием для издания подзаконного нормативного правового акта. Во-вторых, очень важно в преамбуле называть конкретную форму развития или конкретизации положений закона, используемую в подзаконном нормативном правовом акте. Например, "в развитие статьи...", "в целях детализации (конкретизации, дополнения) статьи..." и т.д.

Выполнение данных требований послужит укреплению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, укрепит их связи с законом, повысит их качество и эффективность. В этой связи, будет уместно если названные требования оптимального соотношения подзаконных нормативных правовых актов с законом найдут нормативное закрепление, к примеру, в Федеральном законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации" или ином специальном законе.

 

Глава 3. Взаимоотношение федеральных законов

и конкретных видов подзаконных нормативных правовых актов

Российской Федерации и пути его совершенствования

 

В предыдущих главах исследования в общих чертах были рассмотрены место федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в системе источников права Российской Федерации, а также теоретико-правовые аспекты соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Необходимо на основе этих выводов наполнить общие вопросы более частным содержанием и установить соотношение между конкретным видом законов и конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов.

Установление соотношения между определенной группой законов федерального уровня и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации во многом зависит от результатов договорного регулирования и затрагивает анализ такого источника права как нормативный договор, в частности, группу договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Это возможно в рамках отдельного исследования.

Наиболее предпочтительными для анализа проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта представляются нормативные правовые акты федерального уровня.

Среди законов федерального уровня выделяются несколько видов: 1) Конституция Российской Федерации, 2) федеральные конституционные законы, 3) федеральные законы. Для каждой из этих групп законов соотношение с определенным видом подзаконных нормативных правовых актов будет иметь свои специфические особенности. Выявление специфики всех этих вариантов соотношений потребует проведения целого ряда исследований. Необходимо остановиться на одной из групп законов федерального уровня.

Самой многочисленной является группа федеральных законов, в которой к тому же содержится основная масса законодательных предписаний из различных отраслей законодательства. Федеральные законы чаще, чем другие виды законов, являются основанием для издания подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. В этой связи, в данном исследовании будет рассмотрено соотношение федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов указанных федеральных органов государственной власти.

Среди подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в первую очередь необходимо выделить нормативные указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. К этой группе также относятся нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Число этих органов достаточно велико (свыше 50)*(181), и установить соотношение нормативных правовых актов всех федеральных органов исполнительной власти с определенным видом законов будет затруднительным. Наиболее целесообразным в данном случае будет ограничиться анализом нормативных правовых актов одного органа, чья деятельность имеет повышенный государственно-значимый и стабильный характер. За последнее десятилетие одним из таких федеральных органов исполнительной власти является Министерство внутренних дел Российской Федерации. Нормативные правовые акты МВД России будут третьим видом подзаконных нормативных правовых актов, с которыми будет рассмотрено конкретное соотношение..

Помимо этого на федеральном уровне функционируют иные властные органы, ведомства, чьи нормативные акты оказывают непосредственное влияние на соотношение федерального закона и названных выше подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. Это нормативные акты Центрального Банка Российской Федерации (Банка России), Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Акты этих органов будут рассмотрены в заключительном параграфе данной главы. Акты других органов власти Российской Федерации - Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека Российской Федерации не носят нормативного характера, но они также могут оказывать определенное влияние на соотношение федеральных законов и подзаконных нормативных правовых Российской Федерации.

 

_ 1.Федеральный закон и указ Президента Российской Федерации

 

История указа как одной из форм нормативного акта помогает лучше понять его место и роль в российской правовой системе. В дореволюционной России в форме указов утверждались Высочайшие повеления. И хотя они фактически имели силу закона, но отношение к ним со стороны правоведов было неоднозначно. Многие русские юристы в своих работах предлагали проводить различие между понятиями закон и указ*(182), называли императорский указ подзаконным актом*(183), пытались вообще обосновать подзаконный характер царской власти*(184).

В советское время правом издания указов обладали президиумы верховных советов, которые в перерывах между работой сессий верховных советов принимали указы и часть из них (по вопросам законодательного характера) передавали на утверждение очередной сессии законодательных органов. Утверждение "указов законодательного характера", как показывают современные исследования этого вопроса, носило чисто формальный характер*(185), поскольку указы утверждались во время краткосрочных сессий (2-3 дня) единогласно без обсуждения по докладу секретаря Президиума Верховного Совета. Но после утверждения такие указы приобретали силу закона. Юридическая природа этих указов, их место в правовой системе и целесообразность их издания широко обсуждались научной общественностью*(186). Подобная практика негативным образом влияла на формирование правосознания правоприменителей, "демонстрировала фактический приоритет кулуарно принимаемых указов над законами"*(187).

В Российской Федерации сразу же после учреждения поста Президента проблемы нового вида нормативных актов - указов Президента Российской Федерации приобрели особую актуальность. Нормативные указы Президента издавались по всем вопросам общественной и государственной жизни: государственно-правовая сфера, экономика, культура, экология, борьба с преступностью и другие. Их издание с самого начала вызвало очень много споров, и целый ряд ученых, практиков, общественных деятелей стали высказываться об их несоответствии и даже противоборстве с законом*(188).

Таким образом, на протяжении длительного исторического промежутка времени указ являлся одним из самых конфликтных видов нормативных правовых актов в России, он в большей степени чем другие акты находился в соперничестве с законом, указу на различных этапах российской истории пытались отвести роль едва ли не приравненного к закону акта.

В какой-то мере это характерно и для современных указов Президента Российской Федерации. В соответствии с современным российским вариантом разделения властей президентская власть не отнесена ни к одному из видов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной - ст.10 Конституции Российской Федерации), тем не менее Президент России осуществляет государственную власть в Российской Федерации (ст.11) и наделен достаточно большим количеством конкретных полномочий (свыше 40), установленных статьями 83-90, 114, 115, 117 Конституции страны.

Объем конкретных полномочий Президента Российской Федерации можно соотнести с полномочиями всех видов государственной власти вместе взятых - законодательной, исполнительной и судебной. Помимо этого в ч.3 ст.80 Конституции закреплено упомянутое ранее положение о том, что "Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства", которое в силу своей неопределенности толкуется, как правило, расширительно, потому что большинство предметов регулирования может входить в понятие "основные направления внутренней и внешней политики государства". Наибольшая компетенция Президента Российской Федерации среди всех других органов государственной власти обуславливает особое отношение к его указам, а потому и иное чем для всех иных подзаконных актов нормативное соотношение с федеральным законом.

Согласно ч.1 ст.90 Конституции Российской Федерации Президент издает указы и распоряжения, обязательные на всей территории Российской Федерации, которые "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Наличие данной формулы и целый ряд других причин социально-экономического и политического характера дает основание некоторым ученым сомневаться в подзаконности нормативных указов Президента Российской Федерации1. На наш взгляд, формула "не должны противоречить федеральным законам" не оставляет никаких сомнений в подзаконности указов Президента России уже потому, что после введения в действие соответствующего федерального закона его соотношение с "опережающим" указом должно исходить из необходимости пересмотра такого указа, приведение его в соответствие с федеральным законом.

Определенную часть нормативных указов Президента Российской Федерации, восполняющих временно законодательное регулирование до принятия соответствующего федерального закона, можно было бы отнести к актам законодательного характера, если бы такое полномочие по принятию актов, временно восполняющих законодательное регулирование (временно "замещающих" федеральные законы) была напрямую закреплена в Конституции или специальном федеральном законе.

Практика делегированного законодательства имеется во многих странах, в т.ч. и в Российской Федерации. Так, 1 ноября 1991 года Президенту России было предоставлено право принимать нормативные акты законодательного характера сроком на один год в соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "О правовом обеспечении экономической реформы"*(190). В соответствии с этим постановлением, имевшем в то время юридическую силу закона, Президентом были изданы указы о земельной реформе, налогах, государственной службе, аудиторской деятельности, здравоохранении и другим вопросам.

Следовательно, нормативные указы Президента России, изданные в период с 1 ноября 1991 года до 1 ноября 1992 года имели юридическую силу закона, а те из них, которые действуют до сих пор в части не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам Российской Федерации продолжают оставаться актами законодательного характера. Все остальные акты Президента России, изданные до 1 ноября 1991 года и после 1 ноября 1992 года, называться актами законодательного характера с юридической точки зрения не могут.

Помимо этого, Конституция Российской Федерации не наделяет Президента также и полномочиями по восполнению пробелов законодательного регулирования.

Поэтому, необходимо согласиться с мнением подавляющего большинства исследователей, относящих нормативные указы Президента Российской Федерации к подзаконным актам*(191). Причем аргументация каждого из авторов может и не совпадать, в частности, с предложенной автором, но общий вывод один: по юридической силе нормативный указ уступает Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону и федеральному закону и является разновидностью подзаконного нормативного правового акта. Другое дело, что по юридической силе нормативные указы Президента будут занимать самое высокое положение среди всех остальных подзаконных нормативных правовых актов (нормативные постановления палат Федерального Собрания здесь не учитываются).

Право Президента издавать нормативные указы по любому вопросу, входящему в предмет ведения Российской Федерации или предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в отсутствие федерального закона нашло обоснование и юридическое закрепление в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П*(192) и других решениях данного судебного органа. В соответствии с названным постановлением "опережающие" указы ограничены во времени периодом до принятия федерального закона. Возникает вопрос: насколько такая практика соответствует Конституции Российской Федерации в аспекте нормативно закрепленного соотношения федерального закона и указа Президента России?.

Для ответа на данный вопрос рассмотрим предметную сферу указов. По Конституции Российской Федерации к предметам ведения Президента Российской Федерации относятся:

- утверждение военной доктрины Российской Федерации (п."з"ст.83);

- назначение выборов Государственной Думы (п."а" ст.84);

- роспуск Государственной Думы (п."б" ст.84);

- назначение референдума (п."в" ст.84);

- приостановление действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определенных Конституцией полномочиях (ч.1 ст.85);

- введение чрезвычайного положения (ст.88);

- введение военного положения (ч.2 ст.87);

- отмена постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, нормативным указам Президента Российской Федерации (ч.3 ст.115);

- утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112).

Помимо этого, нормативными указами Президента Российской Федерации может быть также урегулирован порядок решения целого ряда вопросов, отнесенных по Конституции Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации: порядок рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п."а" ст.89), порядок награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий (п."б" ст.89), формирования и деятельности Совета Безопасности Российской Федерации (п."ж" ст.83) и Администрации Президента (п."и" ст.83), порядок издания собственных актов (ч.1 ст.90).

Как показывает практика, нормативные указы издаются Президентом практически по всем предметам ведения, напрямую закрепленным за ним по Конституции Российской Федерации, их принятие возможно до издания соответствующего федерального закона. Законность указов, принимаемых по названным вопросам до принятия федерального закона не может быть оспорена.

По всем другим вопросам, которые не входят напрямую в предмет ведения Президента, он также издает свои нормативные правовые акты, на том основании, что Конституция закрепляет за ним право определения "основных направлений внутренней и внешней политики государства" (ч.3 ст.80). Но Конституция Российской Федерации ограничивает издание Президентом нормативных правовых актов, определяющих основные направления внутренней и внешней политики государства, уже другой формулой - "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами" (ч.3 ст.80). В параграфе 2 второй главы нами уже была подробно рассмотрена юридическая формула "в соответствии с законом" ("должны соответствовать закону"), которая означает, что конкретный подзаконный нормативный правовой акт по определенному вопросу не должен иметь расхождений с другим конкретным актом большей юридической силы - законом. В самом деле, Конституционный Суд Российской Федерации, решая дела о соответствии Конституции Российской Федерации определенного нормативного акта, рассматривает именно два конкретных акта, сравнивает, с одной стороны, Конституцию Российской Федерации, с другой стороны, конкретный нормативный акт, а не целый вид нормативных правовых актов определенного органа вообще.

Это значит, что Президент Российской Федерации вправе издавать нормативные указы по любому вопросу, напрямую не закрепленному за ним по Конституции Российской Федерации, но входящему в предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, после издания соответствующего федерального закона. Такое соотношение федерального закона и нормативного указа Президента Российской Федерации по вопросам, напрямую не закрепленным в предмете ведения главы государства, не противоречит российскому варианту принципа разделения властей, но служит развитию этого основополагающего конституционного принципа.

Таким образом, формулировка ч.3 ст.80 Конституции Российской Федерации с юридической точки зрения предельно точна и, по всей видимости не требует расширительного толкования. Рассматривать положения указанной части Конституции целесообразно с позиций нормативных основ соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Поэтому, следует согласиться с точкой зрения многих специалистов о необходимости отказа от "расширительного толкования функций и конкретных полномочий Президента", поскольку это "ведет к неоправданному увеличению и без того обширных прерогатив одного органа государственной власти за счет других"*(193), т.е. нарушению демократического принципа разделения властей. .

Следует также согласиться с позицией целого ряда практиков и ученых о необходимости пересмотра решений Конституционного Суда Российской Федерации, закрепляющими за Президентом право издания указов, "предваряющих законы"*(194). Вносить изменения и дополнения в статьи 80 и 90 Конституции Российской Федерации представляется нецелесообразным, т.к. они с нормативной точки зрения точны. Дополнить их можно общим запретом на издание временно восполняющих законы подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. По всей видимости, пришло время менять направленность решений Конституционного Суда Российской Федерации и самой практики издания президентских указов.

Первоначально издание "опережающих" указов находило объяснение в отсутствии правового регулирования важных государственных вопросов в условиях реформирования страны. Сейчас, когда принято около полутора тысяч федеральных законов, и законодательное регулирование охватило практически все сферы общественной жизни, потребность в такой практике отпала, но она пока еще продолжается, видимо, по инерции.

Таким образом, основанием для издания нормативного указа Президента Российской Федерации может служить конституционно закрепленное полномочие по определенно сформулированному вопросу, либо определенное положение федерального закона, которое может быть развито или конкретизировано в указе Президента Российской Федерации в смысле ч.3 ст.80 Конституции Российской Федерации в рамках определения основных направлений внутренней и внешней политики российского государства.

Нормативные указы Президента Российской Федерации, развивающие или конкретизирующие федеральные законы, исходя из буквального смысла Конституции, могут осуществлять регулирование тех или иных общественных отношений на базе федерального закона в рамках закрепления "основных направлений". Целесообразно, если в них будут содержаться не конкретные правовые нормы, а, главным образом, нормы-принципы, нормы-дефиниции, исходные для иных подзаконных нормативных актов Российской Федерации нормы. Это второе ограничение для нормативных указов Президента по вопросам напрямую не отнесенных Конституцией к его компетенции.

Как показывает проведенное исследование нормативных указов Президента Российской Федерации за период 1999-2001 гг., большая часть этих указов не содержит указаний на юридические основания их издания*(195). Так, в 52% нормативных указов за 2000 год не указывалось какой акт послужил основанием их издания. Основная часть этих указов не содержит основания их издания, в виду несоблюдения правил юридической техники. Представляется целесообразным, чтобы во всех нормативных указах Президента Российской Федерации указывалось основание их издания и соблюдались элементарные правила юридической техники. В одном случае это будет соответствующая статья Конституции Российской Федерации, в которой напрямую закреплено полномочие Президента, в другом случае это будет указание на ч.3 ст.80 Конституции Российской Федерации и статью (статьи) федерального закона, в соответствии с которой (которыми) издан данный нормативный указ.

В настоящее время можно говорить, что нормативные указы явно недостаточно связаны с федеральным законом. Только в 19% нормативных указов за 2000 год в преамбуле указывается статья соответствующего федерального закона, послужившая основанием издания указа. В то время как Конституция Российской Федерации в качестве основания издания указывается чаще - в 22% нормативных указов Президента.

Как одну из доминирующих тенденций следует назвать существенное сокращение удельного веса нормативных указов в общем массиве всех актов Президента Российской Федерации, издаваемых в форме указа. Если в середине 90-х годов по подсчетам специалистов нормативные указы главы государства составляли 75% всех исходящих от Президента указов*(196), то в 1999 г. по нашим подсчетам нормативные указы составили около 9% всех актов, издающихся в форме указа. Несмотря на то, что в 2000-2001 гг. число нормативных указов увеличилось почти в 2 раза и составило 19 и 20% соответственно, тем не менее это принципиально не повлияло на общую динамику актов данной формы.

У нормативных указов, по нашему мнению, есть большие резервы, которые до сих пор еще не использованы Президентом Российской Федерации. Они состоят не только в определении основания их издания, но и в уточнении предмета и границ регулирования нормативными указами. За десятилетнюю историю издания нормативных указов, как это ни выглядит парадоксально, у данного вида актов так и не сложилось "своего" предмета регулирования. Нормативные указы Президента Российской Федерации регулируют широкий круг разнообразных вопросов, охватывающих все сферы общественной жизни (от политики государства в определенной отрасли экономики до защиты малоимущих слоев населения и т.д.). Но после того, как те же самые вопросы оказываются урегулированными в форме федерального закона, Президент по списку отменяет ранее изданные им нормативные указы или вносит в них соответствующие изменения и дополнения.

Так, в 2000 г. по различным причинам было внесено изменений и дополнений, отменено полностью или частично 290 нормативных указов, в то время как всего за данный календарный год было принято и опубликовано в "Собрании законодательства Российской Федерации" около 210 нормативных указов. Такое положение вещей вносит диссонанс в единообразие регулирования и стабилизацию социальной жизни, а именно они являются критериями нормативного потенциала актов органа государственной власти*(197).

Таким образом, представляется наиболее целесообразным, если в современных условиях предмет регулирования указов Президента Российской Федерации будет наиболее тесно связан с предметом регулирования федеральных законов, а границами этого регулирования может стать именно нормативное определение основных направлений в решении важных государственных вопросов. Как раз это и предписано Президенту Российской Федерации в ч.3 ст.80 Конституция Российской Федерации: в соответствии с Конституцией и федеральными законами определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это значит, что после введения в действие определенного федерального закона Президент на принципиальном уровне регулирует по своему усмотрению тот или иной вопрос, с одной стороны, не отходя от рамок законодательных предписаний, с другой стороны, как правило, не принимая конкретных норм, а вводя нормы-принципы и т.п. нормы, оставляя конкретное регулирование на усмотрение органов исполнительной власти различных уровней. Такие нормы будут содержать именно направления регулирования тех или иных отношений, предписания, необходимые для координации действий различных органов государственной власти.

 

_2. Федеральный закон и постановление Правительства России

 

Наиболее типичным можно было бы назвать соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской федерации. Однако классическая нормативная формулировка "на основании и во исполнение" (см. ч.1 ст.115 Конституции Российской Федерации) не ограничивается только лишь зависимостью от федерального закона, но включает еще и зависимость от одного из видов подзаконных нормативных правовых актов - нормативных указов Президента Российской федерации.

Такая нормативная формулировка представляется не совсем логичной. В соответствии с ней получается, что Правительство Российской Федерации не вправе издавать свои нормативные акты в отсутствии нормативных указов Президента Российской Федерации.

Издание правительственных постановлений на основании и во исполнение федерального закона осуществляется в соответствии с основополагающим конституционным принципом разделения властей, основным требованием которого является то, что исполнительная власть призвана исполнять законы. Не совсем логичным представляется издание постановлений Правительства Российской Федерации на основании и во исполнение нормативных указов Президента Российской Федерации.

Функциональное значение принципа разделения властей ставит акты исполнительной власти в зависимость только от актов законодательной (представительной) государственной власти, причем такими актами могут быть только законы, но данный принцип не предполагает безусловной зависимости актов исполнительной власти от актов иных видов государственной власти, кроме законодательной. Здесь уже самостоятельность исполнительной власти, закрепленная в первой главе Конституции Российской Федерации (ст.10), входит в противоречие с формулировкой ч.2 ст.115 Конституции Российской Федерации, расположенной в гл.6.

Однако положения первой главы, формулирующие основополагающие принципы основ конституционного строя, занимают высшее место в иерархии норм самой Конституции Российской Федерации, так как в соответствии с ч.2 ст.16 все другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя, т.е. нормам главы 1. Статью 115 более логичным было изложить в следующей редакции: "Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Нормативные постановления Правительства Российской Федерации не должны противоречить нормативным указам Президента Российской Федерации".

В этом случае нормативные акты Правительства Российской Федерации будут иметь жесткую зависимость только от Конституции и федеральных законов, а также соответствующую зависимость от нормативных указов Президента Российской Федерации.

Опосредованное указами соотношение актов Правительства с федеральными законами не должно уменьшать степени юридической зависимости правительственных актов от федерального закона. Акты, опосредующие соотношение закона с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов, не могут и не должны разрушать двусторонние связи между законом и подзаконным нормативным правовым актом нижестоящего уровня, а, наоборот, призваны служить их укреплению и содействовать упрочению режима законности в стране, контролировать своевременную реализацию положений закона в актах нижестоящих органов (наряду с иными видами контроля за законностью издания нормативных правовых актов).

В современной правотворческой практике зачастую наблюдается иная картина, когда органы, чьи акты опосредуют соотношение закона с иными подзаконными нормативными правовыми актами, не укрепляют связи закона с нижестоящими актами, а, наоборот, ослабляют их, пытаясь подчинить себе эти акты, поставить издание нижестоящих актов в зависимость от издания своих собственных.

Так, в нормативных указах Президента Российской Федерации зачастую регулируются вопросы, входящие в сферу регулирования актами Правительства Российской Федерации. К примеру, вопрос о соотношении среднемесячного заработка пенсионера и среднемесячной зарплаты по стране, применяемом при определении индивидуального коэффициента пенсионера, вполне может быть урегулирован постановлением Правительства России. В соответствии с п."в" ч.1 ст.114 Конституции вопросы социального обеспечения напрямую отнесены к предмету ведения Правительства. Исполнять такое решение придется также Правительству Российской Федерации, тем не менее этот вопрос был урегулирован в форме указа, в частности, Указом Президента Российской Федерации от 17 апреля 2001 года N 437 "Об отношении среднемесячного заработка пенсионера и среднемесячной заработной платой в стране, применяемом при определении индивидуального коэффициента пенсионера"*(198).

В некоторых случаях дело доходит до курьезной ситуации. Например, в Указе Президента России "О некоторых вопросах Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации"*(199) закреплено: "Правительству Российской Федерации в месячный срок представить предложения о приведении нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствии с настоящим указом". У Президента есть свой достаточно большой аппарат, а технические вопросы своего аппарата им передаются на решение другого органа - Правительства России. Не случайно ученые-юристы, характеризуя правительственные акты, говорят не столько об их подзаконном характере, сколько об их "подуказности"*(200). Такая практика, по нашему мнению, не оправданна.

Взаимоотношения конкретного федерального закона с определенным видом подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации целесообразнее реализовывать в отсутствие указаний другого, "промежуточного" органа, за исключением случаев, когда в федеральном законе напрямую предписано такому органу издание своего нормативного правового акта по определенному вопросу, а также если регулируемый в законе вопрос входит в компетенцию такого органа.

Одним словом, если в конкретном федеральном законе напрямую установлена двусторонняя связь федерального закона с определенным видом подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в регулировании отдельного вопроса, то эта связь не нуждается в опосредовании иными актами, даже если эти акты занимают промежуточное положение в иерархии подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. То есть, в конкретном (специальном) случае федеральный закон в "посреднике" не нуждается.

Оптимальной, конечно, будет ситуация, когда в федеральном законе оговорены полномочия каждого правотворческого органа Российской Федерации по изданию своего нормативного правового акта в рамках всей цепи подзаконных нормативных правовых актов по указанному в федеральном законе вопросу. Для подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации такая цепь состоит главным образом из нормативного указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. В нормативном указе Президента Российской Федерации, к примеру, могут содержаться общие принципы регулирования определенного в федеральном законе вопроса, в постановлении Правительства - конкретные нормы, а в ведомственных актах могут быть введены некоторые процедурные и иные нормы для исполнения заложенных в федеральном законе, указе Президента и постановлении Правительства нормативных установок.

При соблюдении данных условий соотношение федерального закона с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов или группой подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти будет реализовываться в точном соответствии с принципом верховенства закона, закрепленного в ч.2 ст.4 Конституции Российской Федерации.

Несмотря на то, что соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации закреплено при помощи традиционной формулировки "на основании и во исполнение федерального закона", это не изменило в лучшую сторону ситуацию с основаниями издания правительственных нормативных актов. Всего только 1/5 часть всех нормативных постановлений Правительства Российской Федерации издается на основании и во исполнение федерального закона*(201). Этого, конечно же, недостаточно.

Таким образом, ситуация с правительственными постановлениями мало чем отличается от проблем оснований издания нормативных указов Президента Российской Федерации, среди которых, как уже было сказано, на основании федерального закона издается 19%. И это при том, что правительственный акт имеет более жесткую связь с федеральным законом, чем нормативный указ Президента Российской Федерации. Получается, что одной только нормативной формулировки, закрепляющей соотношение федерального закона и подзаконного нормативного правового акта Правительства Российской Федерации для упорядочения издания актов последнего недостаточно.

Необходима еще, во-первых, строгая дисциплина при издании подзаконных нормативных правовых актов, которую можно сформировать введением института персональной юридической ответственности ответственных должностных лиц за нарушения издания подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. Во-вторых, необходимо налаживание функционального взаимодействия на правовой основе органов, издающих нормативные правовые акты различной юридической силы, а не их соперничество. Только в таком случае количество правительственных постановлений, издающихся на основании и во исполнение федерального закона, на наш взгляд, может существенно увеличиться.

Отсутствие конституционной нормы, уполномочивающей законодательный орган давать поручения другому органу по вопросам принятия подзаконных актов и ответственности за их невыполнение, приводит к тому, что Правительство России принимает свои нормативные правовые акты в развитие федеральных законов или в целях их реализации со значительным запозданием*(202). Это приводит к отставанию реформ в социальной и экономической сферах, неоднозначному отношению со стороны населения к федеральным законам.

Данные социологических опросов, проводившимися различными организациями (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте России и др.) в период с 1998 по 2000 гг. свидетельствуют, что более 70% опрошенных по репрезентативной всероссийской выборке полагают, что "законы в основном не исполняются"*(203). Причин этому множество. Одна из них - отсутствие ответственности за несвоевременное принятие подзаконных нормативных правовых актов органами государственной власти в развитие федеральных законов.

Было бы целесообразным установление различных видов юридической ответственности за несвоевременное выполнение предписаний федеральных законов или несвоевременное приведение подзаконных актов в соответствие с федеральным законом для правотворческих органов, издающих подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Сейчас же самая большая группа нормативных постановлений Правительства Российской федерации - это те, которые издаются без указания вообще на основание их издания (37%). Это не многим меньше, чем среди указов (52%). Конечно, среди них встречаются и такие, которые изданы на основании очевидно закрепленной за Правительством Российской Федерации компетенции. Примером такого рода актов может служить Постановление Правительства Российской Федерации от 20 марта 2000г. N 238 "Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2000 году"*(204). Но в таких случаях необходимо указывать соответствующую статью федерального закона, в которой закреплена компетенция Правительства Российской Федерации урегулировать подобный вопрос. В преамбуле приведенного в качестве примера постановления необходимо было указать: "На основании ст.16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации постановляет:"

Обращает внимание и другая большая группа постановлений, где не указывается основание их издания. Это те постановления, которые утверждают предложения федеральных органов исполнительной власти (19%), либо изданные на основании ранее принятого постановления Правительства Российской Федерации (11%). Представляется наиболее целесообразным в преамбуле постановлений, утверждающих предложения федеральных органов исполнительной власти, указывать, что они издаются на основании статьи 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в которой говорится о руководстве и контроле за работой федеральных органов исполнительной власти со стороны Правительства Российской Федерации.

Что касается постановлений Правительства Российской Федерации, издающихся на основании ранее изданных постановлений, то в преамбуле таких актов, на наш взгляд, лучше всего указывать формулу "в целях развития (конкретизации) постановления Правительства Российской Федерации от : N:". Главное, не оставлять вообще без оснований издания ни одно постановление. В противном случае постановление, изданное без соответствующего основания, должно быть признано незаконным, поскольку все постановления Правительства должны издаваться именно "на основании (курсив - авт.) и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации".

Меньше всего постановлений Правительства Российской Федерации, как ни странно, издается на основании и федерального закона и нормативного указа Президента Российской Федерации вместе взятых (0,6%). Представляется оптимальным, если именно эта группа постановлений Правительства Российской Федерации со временем будет одной из самых многочисленных. В постановлениях этой группы будут отражаться соответствующие установки, заложенные в федеральных законах, и будут учитываться принципиальные положения нормативных указов Президента Российской Федерации, представляющих собой указания на основные направления политики государства по соответствующему вопросу.

Предметная сфера правительственных постановлений очень широка. В соответствии со ст.114 Конституции Российской Федерации и статьями 12-22 ФКЗ "О Правительстве РФ" Правительство может издавать свои нормативные постановления по вопросам, связанным с:

- исполнением федерального бюджета (п."а" ч.1 ст.114 Конституции);

- проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики государства (п."б" ч.1 ст.114 Конституции);

- регулированием социально-экономической сферы (ст.13 ФКЗ) и управлением федеральной собственностью (п."г" ч.1 ст.114 Конституции);

- проведением единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (п."в" ч.1 ст.114 Конституции) и природопользования (ст.18 ФКЗ), оказание государственной поддержки в данных областях;

- обеспечением законности, прав и свобод граждан, охраной собственности и общественного порядка, борьбой с преступностью (п."е" ч.1.ст.114 Конституции);

- обороной, государственной безопасностью Российской Федерации и реализацией внешней политики (п."д" ч.1 ст.114 Конституции), а также реализацией внутренней политики (ст.13 ФКЗ);

- руководством и контролем над всеми органами в системе исполнительной власти Российской Федерации (ст.12 ФКЗ).

Помимо этих полномочий Правительство Российской Федерации может осуществлять иные полномочия, возложенные на него федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Уже сам перечень полномочий, который напрямую сформулирован в двух названных актах, позволяет говорить об очень широкой сфере регулирования правительственными нормативными правовыми актами. Это практически все вопросы в трех сферах общественной жизни (социальной, экономической, культурно-идеологической), некоторые вопросы политической сферы, а также некоторые вопросы государственной жизни (государственная безопасность и др.).

Однако границы этого регулирования определены Конституцией Российской Федерации следующим образом: "во исполнение" Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Таким образом, Правительство регулирует вопросы, закрепленные в его компетенции, которые, во-первых, в силу каких-то причин не могут быть урегулированы в вышестоящих актах, и, во-вторых, которые связаны, главным образом, рамками исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой только данным органом.

Содержание постановлений Правительства определяется объемом и характером его компетенции. Этим обстоятельством обусловлена высокая степень нормативности правительственных актов. Особенно четко это проявляется в таком виде актов как положение. Оно вводится в действие и утверждается постановлением, выступающим в данном случае в качестве распорядительного акта разового действия, а сами положения в качестве общенормативного акта длительного действия.

Издание правительственных постановлений осуществляется по следующим направлениям: 1) постановления, регулирующие государственные отношения, в частности, устанавливающие общие нормы для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации (статутные постановления); 2) постановления, регулирующие экономическую, социально-культурную и хозяйственную сферы.

Несмотря на большие полномочия, проблема правотворческой компетенции постановлений Правительства стоит не менее остро, чем для указов Президента. В частности, широко обсуждается вопрос об издании Правительством Российской Федерации актов законодательного характера, т.е. по вопросам регулирования федеральных законов. Исходя из современной социально-экономической обстановки представляется целесообразным издание правительственных нормативных актов в законодательной сфере только в том случае, если ему будут делегированы такие полномочия федеральным законом.

Таким образом, в системе нормативных правовых актов федерального уровня одной из первоочередных задач является поиск оптимального соотношения федерального закона с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, а также четкое определение предметной сферы, отведенной закону, указу Президента Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации. Часто возникающие юридические коллизии законов и данных видов подзаконных нормативных правовых актов расшатывают основы формирующейся российской правовой системы, необходимо, чтобы их было как можно меньше.

 

_ 3. Федеральный закон и нормативный правовой акт

федерального органа исполнительной власти (на примере актов

МВД России)

 

Министерство внутренних дел Российской Федерации является одним из важных федеральных органов исполнительной власти. В Министерстве функционирует Центральный аппарат, который руководит всеми органами, входящими в состав Министерства. Большинство этих органов имеют свои территориальные структуры в субъектах Российской Федерации. Специфика возложенных на Министерство внутренних дел задач предопределяет сложную структуру органов, объединяемых в систему. Сложная структура органов и единое руководство ими образуют, по определению М.Н. Николаевой, "единую систему министерства"*(205).

В системном подходе любое целостное образование, состоящее из двух и более элементов, находящихся между собой в определенной связи, представляет собой систему*(206). Все органы, входящие в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации, составляют систему МВД России. В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации*(207) дается характеристика структуре Министерства, в общем виде очерчена сфера его деятельности и подчиненность. В п.1 закреплено, что "Министерство внутренних дел Российской Федерации: является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. Министерство подчиняется Президенту Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией Российской Федерации и законодательными актами Российской Федерации, а также Правительству Российской Федерации".

Таким образом, взаимоотношения МВД России с вышестоящими органами выражаются в его подведомственности (подчиненности) Президенту Российской Федерации по определенным Конституцией вопросам и непосредственной подведомственности Правительству Российской Федерации.

Система Министерства внутренних дел состоит из органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (п.2 Положения). В органы внутренних дел входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, линейные управления (отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, подразделения по борьбе с организованной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Помимо этого, главные управления образованы и функционируют также и в федеральных округах*(208).

В систему Министерства также входят внутренние войска, распределенные по округам внутренних войск (всего 8 округов), соединения, воинские части, военные образовательные учреждения, учреждения обеспечения деятельности внутренних войск, органы управления внутренними войсками.

Полномочия Министерства в полной мере раскрываются в п.8 Положения о МВД России. Среди них самыми важными являются: определение основных направлений деятельности ОВД по защите прав и свобод человека, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, борьба с преступностью, анализ состояния правопорядка и преступности в стране, разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития криминогенной ситуации, внесение предложений в органы государственной власти по укреплению законности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, усилению борьбы с преступностью, осуществление оперативно-розыскной и экспертно-криминалистической деятельности, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции ОВД, предупреждение, выявление и пресечение преступлений, осуществление проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, розыск лиц, совершивших преступление, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, уклоняющихся от отбывания уголовных наказаний, призыва на военную службу, без вести пропавших и иных лиц, идентификацию неопознанных трупов, а также розыск похищенного имущества и многие другие вопросы.

Таким образом, Министерство внутренних дел Российской Федерации как межотраслевой федеральный орган исполнительной власти выполняет важные охранительно-правовые и другие функции, занимает особое место в механизме реализации прав и свобод человека и гражданина.

Одним из важных направлений деятельности МВД является нормативное регулирование своей деятельности и оказание органам внутренних дел и внутренним войскам практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы (пп.10.6-10.7 Положения о МВД России). По существу, Указом Президента России Министерству внутренних дел Российской Федерации предоставлено полномочие на издание своих нормативных правовых актов. Оптимальной конечно является ситуация, когда правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти закреплены в федеральном законе. Это в большей степени соответствует требованиям принципа законности в правотворческой сфере, принципам правового государства. В данном случае, до принятия федерального закона о правотворческих полномочиях федеральных органов исполнительной власти*(209) указы Президента России восполняют законодательное регулирование по вопросу предоставления полномочий на издание нормативных правовых актов МВД России.

В соответствии с п.10.6 Положения о МВД России Министр внутренних дел Российской Федерации "издает на основании законодательства Российской Федерации и настоящего положения обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты, дает распоряжения, в том числе совместно или по согласованию с руководителями органов государственной власти Российской Федерации, организует проверку их исполнения".

Здесь говорится о праве Министра издавать внутриведомственные нормативные акты, обязательные для всех структурных подразделений и территориальных органов системы МВД и совместные с другими органами государственной власти акты. Однако соотношение этого вида нормативных правовых актов МВД России с другими актами определено не четко, а лучше сказать, вообще не определено. Формула "на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации" очень неопределенна и расплывчата.

Понятие законодательства Российской Федерации многозначно и под ним в различных случаях понимают: 1) совокупность федеральных законов; 2) совокупность федеральных законов, актов Президента и Правительства России; 3) совокупность нормативных правовых актов федерального уровня и субъектов Российской Федерации; 4) совокупность всех нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации.

На основании и во исполнение каких видов нормативных правовых актов должны издаваться Министром внутренних дел Российской Федерации внутриведомственные нормативные акты, остается непонятным и противоречивым.

Исходя из процитированного положения нормативные акты МВД России могут также издаваться совместно с другими органами государственной власти, например, совместно с федеральными органами исполнительной власти. Примеров этому очень много. Например, Приказ МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минюста России, ГТК России, СВР России, ФСВТ России, ФСЖВ России, ФМС России, ФСБ России, ФСНП России, ФСО России, ФПС России, ФАПСИ от 17 ноября 1999 года NN 643, 531, 549, АП-3-24/364, 337, 786, 82, 112, 363, 96, 423, 413, 357, 620, 189 "Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактелоскопической регистрации" (Зарегистр. в Минюсте России. Рег N 2035 от 31 декабря 1999 г.)*(210).

В следующем подпункте 10.7 Положения закреплено право МВД России на издание межведомственных и общеобязательных нормативных правовых актов: "Министр издает в пределах предоставленных ему полномочий в установленном порядке обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами нормативные правовые акты, утверждает стандарты, нормы и правила по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции Министерства".

В первую очередь обращает внимание обязательность нормативных правовых актов МВД России для других федеральных органов исполнительной власти. Это отнюдь не значит, что нормативные правовые акты МВД России имеют более высокий статус по сравнению с нормативными правовыми актами других федеральных органов исполнительной власти. Данное положение означает, что другие федеральные органы исполнительной власти обязаны исполнять нормативные правовые акты МВД России, принятые по вопросам, входящим в его компетенцию. Здесь идет речь о так называемых межведомственных актах.

Вторая часть формулировки требует некоторых уточнений, поскольку она противоречит принципам федерализма и положениям федеральных законов. Далеко не все нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут зависеть от нормативных актов МВД России. Нормативные правовые акты МВД России не могут быть обязательны, к примеру, для руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (высших должностных лиц субъектов Российской Федерации) и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительств, областных администраций и т.п.). По этому вопросу юридическое соотношение уже установлено.

В статье 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(211) закреплено, что указы (постановления) и распоряжения руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации. Зависимость актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, высших органов исполнительной власти от актов федеральных органов исполнительной власти, в частности от актов МВД России федеральный закон не предусматривает. По всей видимости, обязательность нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе и МВД России, в соответствии с указом Президента России будет распространяться на региональные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерства, департаменты, управления и другие органы в структуре высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации).

Поскольку названный федеральный закон был принят в 1999 году, а Положение о МВД России утверждено Президентом РФ в 1996 году, то Положение о МВД России, по всей видимости, не было приведено в соответствие с федеральным законом. В ближайшее время предстоит уточнить, на какие именно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации распространяется обязательность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД России. Представляется целесообразным закрепление в специальном федеральном законе обязательности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в частности, МВД России для региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В Положении о МВД России подобное соотношение можно было бы закрепить следующим образом: "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, региональных органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений и должностных лиц не должны противоречить нормативным правовым актам МВД России, изданным по вопросам его компетенции". Подобная формулировка, с одной стороны, закрепит обязательность нормативных правовых актов МВД России для указанных органов, лиц, а, с другой стороны, закрепит подчиненность других категорий нормативных актов нормативным правовым актам МВД России по вопросам его компетенции.

Отсутствие в президентском указе, утверждающем Положение о МВД России, соотношения нормативных правовых актов МВД России с федеральными законами и другими актами хотя бы в общем виде говорит о недостаточной проработанности президентского указа, имеющего статутный характер и необходимости внесения в него соответствующих изменений и дополнений, которые возможно внести в порядке правотворческой инициативы по линии МВД России.

Следующая часть формулировки закрепляет обязательность нормативных правовых актов МВД России для органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Это означает, что МВД России вправе издавать также и общеобязательные нормативные акты.

За межведомственными нормативными актами МВД России, общеобязательными (затрагивающими права и свободы человека и гражданина), а также актами, устанавливающими правовой статус организаций установлен государственный контроль. Для того, чтобы такие акты имели юридическую силу они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего они отправляются в официальный печатный орган "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" для опубликования.

В Указе Президента Российской Федерации, утвердившего Положение о МВД России, отсутствует

В какой-то мере пробел в нормативном закреплении соотношения нормативных правовых актов МВД с федеральными законами был восполнен в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства России от 13 августа 1997 г. N 1009*(212). В соответствии с п.1 Правил, "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства России, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции".

Вызывает недоумение формулировка "на основе и во исполнение". В Конституции для актов Правительства России закреплена другая общепризнанная формула: "на основании и во исполнение". В точном соответствии с этой формулировкой и следовало бы закрепить соотношение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с вышестоящими актами, в том числе с федеральными законами.

Разница двух этих юридических формулировок, как уже говорилось в _ 2 главы 2 имеет принципиальное значение. Издание, к примеру, МВД России нормативного правового акта "на основании федерального закона" будет означать, что МВД России сможет принять нормативный акт по вопросам, входящим в компетенцию Министерства после принятия соответствующего федерального закона, регулирующего в общем виде определенный круг общественных отношений. Издание нормативных правовых актов "на основе" будет означать, что причина его принятия не в факте издания соответствующего федерального закона, а в наличии неких правовых норм, положений, которые, может быть, даже косвенно затрагивают регулирование данных или схожих общественных отношений и признаваемых в качестве "основы" для издания нормативного правового акта МВД России.

В практике издания нормативных правовых актов МВД Росси за период 1999-2001 гг., опубликованных в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", таких нормативных правовых актов нет*(213), тем не менее, нормативная формула "на основе", закрепленная в правительственном постановлении, остается, и сохраняется ее значение.

Вторая часть формулы, закрепляющая издание нормативных правовых актов по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции, носит также принципиальный характер. Ни один орган государственной власти Российской Федерации, издающий подзаконные нормативные правовые акты, не имеет напрямую закрепленного полномочия на издание нормативных правовых актов в пределах своей компетенции по собственному усмотрению.

В соответствии с данной формулировкой федеральный орган исполнительной власти, в том числе МВД России, может издавать нормативные правовые акты "на пустом месте", т.е. по вопросам, которые не урегулированы в вышестоящих актах. В таком случае, заключительная часть формулировки, дающей право федеральным органам исполнительной власти на издание нормативных актов по собственной инициативе, входит в противоречие с основной частью юридической формулировки "издаются во исполнение".

Нормативные акты, издающиеся по инициативе МВД России, адресованы в первую очередь сотрудникам и служащим МВД России (внутриведомственные нормативные правовые акты), поскольку управление деятельностью работников в сферах, отличающихся узким предметным характером, является главной задачей любого органа отраслевого управления. Здесь не возникает никаких трудностей с данной формулировкой. Однако в нормативных актах МВД России могут быть также установлены правила поведения для лиц, не связанных с МВД России служебными и трудовыми отношениями.

Представляется логичным в формулировке, закрепляющей соотношение актов федеральных органов исполнительной власти с вышестоящими актами, заменить фразу "на основе" другой, общепринятой "на основании", а также исключить фразу "по инициативе федеральных органов исполнительной власти", сохранив указание издаются "в пределах их компетенции".

В практике издания нормативных правовых актов МВД России актов, издающихся без какого-либо основания, не много. К примеру, в 2000 году среди опубликованных в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" актов МВД России, изданных без каких-либо оснований, т.е. по собственной инициативе 18%. Это, главным образом, акты, которыми вносятся изменения и дополнения в уже действующие нормативные правовые акты МВД России. Например, Приказ МВД России от 6 мая 2000 г. N 477 "О внесении изменений и дополнений в Боевой устав пожарной охраны"*(214) и др. Однако, и в таких актах необходимо указывать нормативный правовой акт, который послужил основанием издания первоначально принятого акта, либо иной нормативный правовой акт, на основании которого приняты настоящие изменения.

Среди нормативных правовых актов МВД России встречаются и такие, в преамбуле которых отсутствует указание на основание их издания, но в тексте акта можно обнаружить ссылки, что какие-то принципиальные вопросы уже урегулированы в определенном федеральном законе. Так, в п.2 Инструкции о порядке медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, утвержденной совместным Приказом МВД России и Министерства здравоохранения от 31 декабря 1999 г. N 1115/475 (Рег. N 2131 от 24.02. 2000 г.)*(215) указывается, что "при оказании медицинской помощи медицинские работники ИВС руководствуются Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. N 5487-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации. 1993. N 39. Ст.1318)". В преамбуле Приказа, которым утверждена данная Инструкция было бы целесообразно указать следующее основание: "Руководствуясь ст. N ... Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан...". В данном случае, на наш взгляд, допущена ошибка технико-юридического характера. Лучше, если бы их было как можно меньше.

Наибольшее количество нормативных правовых актов издается на основании постановлений Правительства Российской Федерации (37%). Это вполне закономерно, когда нормативные правовые акты МВД России имеют наиболее устойчивые связи с актами органа, осуществляющего непосредственное руководство Министерством.

Нормативных правовых актов МВД России, издающихся на основании федеральных законов не много - 19%. В них учитывается практика многих лет по исполнению федеральных законов различными органами, входящими в структуру Министерства. Единственно, что зачастую вызывает нарекания, так это время издания нормативного акта МВД России в целях реализации федеральных законов. Целесообразно, принимать подзаконные нормативные правовые акты во исполнение федерального закона по возможности в более сжатые сроки, даже если сроки принятия актов МВД России в нем не указаны.

Оптимальной является ситуация, когда МВД России издает свои нормативные правовые акты на основании федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации. Примером может служить Положение о лицензировании Государственной противопожарной службой МВД России работ и услуг в области пожарной безопасности, утвержденное Приказом МВД России от 30 августа 2000 г. N 916 (Рег. N 2392 от 12 сентября 2000 г.)*(216). В п.1 Положения указывается, что "настоящее Положение разработано в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О пожарной безопасности", Постановлением Правительства Российской Федерации "Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Можно только отметить, что указывать основания издания подзаконного нормативного правового в содержательной части нецелесообразно (в данном случае в п.1 самого Положения). Это лучше всего делать в преамбуле акта, которым введено в действие данное положение, т.е. в преамбуле приказа, поскольку такое указание не содержит правовых норм.

Представляется оправданным, когда в самих федеральных законах содержатся отсылки не только к постановлениям Правительства Российской Федерации, но и к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в частности, к актам МВД России. Это позволит уже на первоначальном этапе нормативного регулирования общественных отношений моделировать связи федерального закона с различными видами подзаконных нормативных правовых актов, закрепить законность издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, в т.ч. нормативных правовых актов МВД России, внести плановый элемент в правотворческую деятельность Министерства.

На примере изучения нормативных правовых актов МВД России было установлено, что практически не принимаются акты, которые отменяли бы ранее изданные по причине принятия федерального закона. Объяснение данной тенденции состоит в том, что в федеральных законах устанавливаются достаточно слабые связи с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. В этой связи, в заключительной части каждого федерального закона, на наш взгляд, необходимо давать поручение федеральным органам исполнительной власти "привести в соответствие с настоящим федеральным законом свои правовые акты" либо давать поручение Правительству Российской Федерации проконтролировать это.

Как это делается, к примеру, в ст.21 Закона Республики Молдова "О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному процессу"*(217): "Правительству в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона... обеспечить пересмотр или отмену министерствами и департаментами своих нормативных актов, противоречащих настоящему закону".

К числу актов, входящих в "обязательственное поле" для нормативных актов МВД России можно отнести некоторые нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, изданных по вопросам их компетенции и имеющих, в этой связи, межведомственный характер. Условием обязательности этих актов для актов МВД России будет их регистрация в Минюсте России и официальное опубликование.

Помимо этого на федеральном уровне правовой системы есть акты, наделенные достаточно большой юридической силой в отведенной им предметной сфере. К примеру, нормативные акты Центробанка. В соответствии с Федеральным законом"О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)"*(218) его нормативные акты "обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц: и не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ст.7). Таким образом, по вопросам собственной компетенции Центробанка, закрепленной в федеральном законе, его нормативные акты обязательны также и для МВД России*(219).

Юридическая сила нормативного акта МВД России может быть утрачена, вследствие признания этого со стороны уполномоченных органов в отношении тех актов или их частей, которые игнорируют зависимости от вышестоящих актов. В законодательстве для этого установлены специальные средства:

1) отмена или приостановление действия акта МВД России Правительством России;

2) признание нормативного акта МВД России (его части) незаконным и утрачивающим юридическую силу по решению Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Со дня объявления такого решения незаконный акт (его часть) прекращает действовать на территории Российской Федерации и не применяется. У участников правоотношений со дня вступления решения суда в законную силу возникают новые права и обязанности, а МВД России будет обязано принять акт об отмене незаконного акта (его части);

3) отказ Минюстом России в регистрации нормативного акта МВД России. Это распространяется только на те нормативные акты, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, носят межведомственный характер или устанавливают правовой статус организаций. Если нормативный акт МВД России данной категории не получает в Минюсте регистрационного номера, то он соответственно не может быть направлен для опубликования в официальный печатный орган ("Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти"). А в соответствии со ст.15 ч.3 Конституции Российской Федерации неопубликованные в официальном порядке нормативные правовые акты не применяются.

В законодательных актах могут быть установлены дополнительные полномочия МВД России по регулированию отдельных вопросов. Так, в соответствии со ст.7 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий"*(220) МВД России была утверждена Инструкция о порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (Зарегистр. в Минюсте России от 20 июля 2000 г. Рег. N 2319)*(221).

Достаточно широкая сфера действия нормативных актов МВД России объясняется той функцией, которая возложена на Министерство внутренних дел Российской Федерации - это защита прав и свобод человека. Данная функция своим содержанием пронизывает практически все сферы регулирования общественных отношений. Не случайно в научной литературе МВД России характеризуется как "многофункциональный орган исполнительной власти"*(222), поскольку к предмету его ведения отнесено множество социально значимых вопросов.

МВД России принимает свои нормативные правовые акты в различной форме, под которой понимают установленные законом или другим нормативным актом наименования актов данного органа*(223). Поскольку федеральный закон о правотворческих полномочиях федеральных органов исполнительной власти отсутствует, то наименования (формы) нормативных правовых актов МВД России утверждены в подзаконных нормативных актах - в Положении о МВД России, утвержденного Указом Президента и Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации. В соответствии с п.10.6 Положения о МВД России в Министром издаются нормативные акты в форме приказов, правил, инструкций, положений, наставлений, уставов. В п.2 правительственных правил содержится императивная норма, запрещающая издание нормативных актов "в виде писем и телеграмм". На основании п.3 Правил подготовки нормативных правовых актов в Центральном Аппарате МВД России. Утверждены Приказом МВД России от 3 октября 1997 г. N 642 (в ред. приказов МВД России N 864-97 г., N 144-98 г., N 379-98 г.) *(224) МВД России вправе издавать такой вид нормативного акта как директива.

Встречается и такой вид нормативных актов МВД России как концепция. О полномочии МВД России на издание данного вида актов не указывается ни в вышестоящих, ни в самих актах МВД России. Тем не менее, данный вид актов хорошо себя зарекомендовал когда необходимо установить нормативные предписания о перспективах развития определенного вида деятельности, об основных параметрах развития какой-либо подсистемы. Примером данного вида актов МВД России является Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденная Приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. N 693.

Множественность различных форм (видов) нормативных правовых актов МВД России обращает внимание на правильный выбор формы нормативного правового акта МВД России. Это способствует эффективному регулированию определенных вопросов, адекватному решению задач на основе учета специфики того или иного вида актов.

В компетенцию Министерства входит также "оказание органам внутренних дел и внутренних войск практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы" (п.4.4 Положения о МВД России). Это положение президентского указа свидетельствует о полномочии других органов (лиц) в системе МВД России издавать свои нормативные правовые акты*(225). Необходимо в общих чертах охарактеризовать систему нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Полномочие на издание нормативных актов различными лицами в Центральном Аппарате МВД России в полной мере раскрыто в Правилах подготовки нормативных правовых актов в Центральном Аппарате МВД России. Правом издания нормативных актов в Центральном Аппарате обладают первые заместители Министра, заместители Министра, начальники главных управлений, начальники управлений, а также начальники иных самостоятельных подразделений, непосредственно подчиненных МВД России (п.8), к примеру, начальники высших учебных заведений в системе МВД России. Нормативные акты указанных лиц обладают одним важным системным свойством. Они все находятся в зависимости от нормативных правовых актов Министра и располагаются в соответствующей иерархической последовательности. Нормативные акты первых заместителей и заместителей Министра "не должны противоречить нормативным правовым актам, изданным Министром" (п.9). В свою очередь нормативные акты начальников подразделений Министерства "не должны противоречить нормативным актам Министра, первых заместителей и заместителей Министра" (п.10).

Для указанной группы актов установлено два ограничения по сфере их действия. Первое ограничение состоит в том, что они не могут затрагивать права и свободы человека и гражданина, не должны носить межведомственный характер и не могут устанавливать правовой статус организаций. Таким образом, акты данной группы могут носить только внутриведомственный характер. В правительственных Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации это ограничение выражено следующим образом: "структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов власти не вправе издавать нормативные правовые акты" (абз.3 п.2).

Но это не значит, что они вовсе не могут издавать никакие нормативные правовые акты. Это было бы не логично. Данное ограничение, еще раз повторим, распространяется на общеобязательные, межведомственные акты и акты, устанавливающие правовой статус организаций, т.е. на те акты, которые должны проходить государственную регистрацию в Минюсте России, и на которые распространяется действие правительственных Правил.

К сожалению, такая оговорка отсутствует как в самих Правилах, так и в Разъяснении о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 (Зарегистр. в Минюсте России от 16 июля 1999 г. Рег. N 1835). В п.3 названных Разъяснений процитированное положение правительственных Правил воспроизводится в буквальной форме без комментариев. Необходимо было бы в самом общем виде затронуть в акте толкования вопрос о сфере действия самих Правил.

Тем не менее, право на издание нормативных актов иными лицами в системе МВД России закреплено в акте большей юридической силы - в Положении о МВД России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации. Даже если предположить, что в правительственных Правилах установлено ограничение на издание всех видов нормативных правовых актов руководителями структурных подразделений и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, то изъятие из общего правила для нормативных актов в системе МВД России закреплено в указе Президента России, т.е. в акте большей юридической силы, чем акты Правительства России.

Второе ограничение распространяется уже на сами внутриведомственные нормативные акты, издаваемые первыми заместителями, заместителями Министра, начальниками различных подразделений Министерства. Сфера действия их нормативных актов не должна выходить за рамки направлений деятельности курируемых (возглавляемых) ими подразделений (п.9, 10 ведомственных Правил).

Более подробно права и обязанности руководства Министерства по изданию нормативных актов определены в Положениях о главных управлениях, управлениях и иных структурных подразделениях Центрального Аппарата МВД России, утверждаемых Министром. Исключение составляет только Положение о Главном командовании внутренних войск МВД России, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. N 281*(226), принятое на основании ст.32 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(227). Несмотря на то, что Положение о данном структурном подразделении Министерства утверждено актом более высокой силы, чем ведомственные Правила, тем не менее для актов Главного командования внутренних войск МВД России обязательными будут в том числе и акты МВД России (п.3 Положения о Главном командовании внутренних войск МВД России).

В ведомственных Правилах исчерпывающим образом определены основания издания нормативных правовых актов в системе МВД России. В первую очередь эти акты издаются на основании прямых указаний или соответствующих предписаний федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства России. Такие акты могут быть также изданы по распоряжению или поручению вышестоящего руководства Министерства, на основании решения Коллегий Министерства, оперативных совещаний при руководителях Министерства, по плану работы МВД России или по собственному плану работы подразделения, а также по инициативе руководителей подразделения Министерства (п.11 ведомственных Правил).

Территориальные органы МВД России также имеют право на издание нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Такие акты издают министерства внутренних дел республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД других субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и на режимных объектах. Право на издание ими своих нормативных актов в общем виде закреплено в упоминавшемся ранее п.4.4 Положения о МВД России. Более подробно эти полномочия сформулированы в положениях о МВД республик, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и на режимных объектах. В данных положениях определяются основные задачи и функции органа внутренних дел, компетенция руководителей территориального органа на издание нормативных актов, структура данного органа и т.д.

Командующие округами внутренних войск МВД России также издают свои нормативные правовые акты в пределах своей компетенции. Как правило, эти акты регулируют практические вопросы обучения военнослужащих, особенности прохождения службы в данном округе и т.д.

На следующем уровне системы МВД России нормативные правовые принимают горрайорганы и горрайлинорганы внутренних дел. Полномочия этих органов на принятие нормативных актов охватывают вопросы специфики служебной деятельности различных служб, подразделений в структуре органа, принятие соответствующих положений об отделах, службах, подготавливаемых на основе типовых положений, утвержденных руководством МВД республик, ГУВД, УВД.

Таким образом, разветвленная и многоуровневая система нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации выполняет важную роль в реализации задач, возложенных на Министерство федеральными законами, нормативными актами Президента Российской Федерации и Правительства России, способствует укреплению законности в правотворческой и в правоприменительной сферах.

 

_ 4. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые

акты иных ведомств Российской Федерации (Центральный Банк,

Генеральная прокуратура, Центральная избирательная комиссия)

 

Помимо Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти в Конституции Российской Федерации упоминаются другие властные органы, в том числе Центральный Банк Российской Федерации (Банк России). На основании Конституции и соответствующих федеральных законов за Банком России закреплена определенная компетенция, он осуществляет властную деятельность на всей территории Российской Федерации.

Как властный орган Центробанк издает свои нормативные правовые акты, имеющие подзаконный характер. В соответствии с ч.1 ст.7 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)"*(228) Центробанк "издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти (курсив - авт.), органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических физических лиц".

Закрепленное в ч.1 ст.7 федерального закона положение об обязательности нормативных правовых актов Банка России для федеральных органов государственной власти распространяется, к примеру, и на Президента Российской Федерации, и на Правительство Российской Федерации, и на другие государственные органы. Помимо этого, положение об обязательности нормативных актов Центробанка для федеральных органов государственной власти обуславливает зависимость издаваемых ими нормативных актов от нормативных актов Банка России. Все это создает неопределенную ситуацию во взаимоотношениях нормативных правовых актов Банка России с системой нормативных правовых актов федерального уровня, разрушает сформированные на основе Конституции Российской Федерации и законов связи подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации с федеральными законами и друг с другом.

К примеру, юридическая сила указов Президента закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч.3 ст.90 они "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". О зависимости указов от других видов актов в данной статье и других статьях Конституции ничего не говорится. Высокий статус указов Президента Российской Федерации (следующее за федеральными законами место в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации)*(229) объясняется местом главы государства в системе государственных органов Российской Федерации, высокой ролью Президента в российском обществе как гаранта Конституции (ч.2 ст.80). Попытка закрепить в федеральном законе обязательность актов Банка России для указов Президента России не находит объяснения с точки зрения правового статуса Центробанка и места его актов в правовой системе России.

В такой противоречивой ситуации либо необходимы соответствующие дополнения в Конституцию Российской Федерации, которые закрепят за актами Банка России столь высокую юридическую силу, либо необходимо внести существенные изменения в только что принятый закон о Центробанке, в котором правотворческие полномочия Центрального Банка Российской Федерации будут приведены в соответствие с выполняемой им ролью, а соотношение его актов не будет разрушать сложившиеся на основе Конституции связи актов в правовой системе Российской Федерации. Все это ставит юридическую науку и практику перед необходимостью поиска оптимальных форм взаимоотношений актов Центробанка с иными актами.

В определении оптимального соотношения нормативных правовых актов Банка России с федеральными законами и другими подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации следует исходить из того, что представляет собой этот властный орган, какими полномочиями он наделен, какое положение в системе органов власти Российской Федерации он занимает. В первую очередь следует сказать, что это конституционный орган. Представление и предложение о снятии с должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации (п."г" ст.83 Конституции), а назначение на должность Председателя Центрального Банка также как и Председателя Правительства России производится решением Государственной Думы (п."в" ч.1 ст.103). Таким образом, на формирование и деятельность Центрального Банка Российской Федерации непосредственное влияние оказывает Государственная Дума Федерального Собрания, подотчетность которой для Банка России закреплена в ст.5 федерального закона, и Президент Российской Федерации.

Компетенция Центрального Банка закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч.1 ст.75 денежную эмиссию в Российской Федерации осуществляет "исключительно Центральный Банк Российской Федерации". Основной функцией Центрального Банка является защита и обеспечение устойчивости рубля (ч.2 ст.75), которую "он осуществляет независимо от других органов государственной власти".

Однако ни в одной из статей упомянутого федерального закона не содержится указание на то, что Центральный Банк является органом государственной власти. В то время как в процитированной выше ч.2 ст.75 Конституции четко закреплено, что свою основную функцию он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Прилагательное "других" в данной статье означает, что он сам наряду с другими органами государственной власти является органом государства. Статус Банка России как государственного органа был подтвержден и целым рядом решений Конституционного Суда Российской Федерации*(230).

Вместе с тем, в новом законе о Центробанке, также как и в предыдущем, организационно-правовое положение Центрального Банка как органа государства не закреплено. Таким образом, федеральный закон, который должен развивать положения Конституции Российской Федерации, противоречит ей и в этом вопросе. В научной литературе на это и ранее неоднократно обращалось внимание*(231).

Несмотря на то, что в большинстве современных государств статус центральных банков связан с их двойственной природой, и как властных органов, и как субъектов коммерческой деятельности*(232), тем не менее российская Конституция закрепляет только одну сторону в статусе Центрального Банка Российской Федерации - как органа государства, видимо в силу переходного характера того периода, который сейчас переживает страна. Что касается Устава Европейского центрального банка, принятого в качестве приложения к Маастрихстскому договору, и в котором провозглашена независимость центральных банков европейских государств, то необходимо отметить, что этот договор Российской Федерации не ратифицирован. К тому же, в Конституции закреплена норма, согласно которой не вступивший в силу международный договор Российской Федерации в случае признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации Конституционным Судом не подлежит введению в действие и применению (п."г" ч.2 и ч.6 ст.125).

Таким образом, недостаточно определенный статус Центрального Банка Российской Федерации предопределил противоречивое положение его нормативных правовых актов в правовой системе Российской Федерации, их неадекватное соотношение с федеральным законом, нормативным указом Президента Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Это противоречие не было устранено закреплением обязанности Центробанка регистрировать свои нормативные правовые акты в Министерстве юстиции Российской Федерации "в порядке установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (ч.4 ст.7 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)". Данное положение федерального закона не позволяет говорить о том, что нормативные акты Центрального Банка тем самым были приравнены к ведомственным актам. Все отмеченные выше противоречия так и остались неразрешенными.

В этой связи, представляется оптимальным закрепление следующей юридической формулировки соотношения нормативных правовых актов Центрального Банка Российской Федерации с актами других органов: "Нормативные правовые акты Центрального Банка Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и нормативным указам Президента Российской Федерации".

Данная юридическая формулировка позволит закрепить особый, более высокий статус нормативных правовых актов Центрального Банка Российской Федерации по сравнению с актами Правительства России*(233) и федеральных органов исполнительной власти, предоставит Центробанку право издания своих нормативных актов в отсутствие вышестоящих нормативных правовых актов (федеральных законов, актов Президента России), поскольку в данной юридической формулировке не закреплено, что акты Банка России издаются .

на основании и во исполнение чьих-либо актов. Вместе с тем, это позволит осуществить издание актов Банка России в русле общегосударственной политики. Закрепление юридической формулировки соотношения актов Центробанка с иными актами правовой системы России послужит упрочению законности в правотворческой сфере, поскольку в новом законе такая формулировка для актов Банка России вообще отсутствует.

Предложенная формулировка, однако, не является универсальной, из нее возможны частичные изъяны. Так, в соответствии с ч.1 ст.4 федерального закона Банк России "во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику". Однако полномочия в финансово-кредитной сфере закреплены за Правительством в акте большей юридической силы -федеральном конституционном законе. В частности, в ст.15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(234) закреплено, что Правительство "обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики". Поскольку юридическая сила федеральных конституционных законов выше юридической силы федеральных законов о банке*(235), то нормативные акты Банка России в определенной мере не должны противоречить и нормативным постановлениям Правительства Российской Федерации по вопросам определения единой государственной денежно-кредитной политики. В какой именно мере они не должны противоречить и по каким именно вопросам, это может стать предметом соответствующего межведомственного договора, в котором будет четко разделена компетенция Правительства и Банка России, к примеру, в финансово-кредитной сфере.

Таким образом, правовая регламентация положения нормативных правовых актов Центрального Банка Российской Федерации нуждается в коренной переработке и приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Это будет способствовать определению места его нормативных актов в правовой системе, выработке оптимальных вариантов взаимосвязи актов Центробанка как с вышестоящими, так и с нижестоящими актами, конкретизации предметной сферы в издании нормативных актов Банка России.

В Конституции помимо Центрального Банка Российской Федерации упоминаются еще целый ряд других органов Российской Федерации, в частности, Центральная избирательная комиссия. Соотношение издаваемых ею актов с федеральными законами выражено достаточно специфически и нетрадиционно. В ч.10 ст.22 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(236) закреплено следующее: "Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов".

Право на издание инструкций по вопросам единообразного применения федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам, регулирующих узкую предметную сферу, указывает на наличие жестких предметных связей между двумя данными видами актов. Во-первых, предметная сфера инструкций не может выходить за предметные рамки соответствующих законов. Они могут быть изданы только по тем вопросам, которые уже урегулированы в обще виде федеральным законом, но нуждаются в дальнейшей конкретизации и развитии. Во-вторых, Центизбирком может издавать инструкции только на основании соответствующих федеральных законов, введенных в действие.

В-третьих, данный вид актов может содержать как нормативные, так и ненормативные предписания. Несмотря на то, что право на издание правил по единообразному применению нормативного акта большей частью связано с интерпретационной деятельностью, однако инструкция - одна из немногих разновидностей правового акта, которая содержит главным образом нормативные предписания. Отсюда, двойственный характер предписаний в данном виде актов.

В-четвертых, в процитированном положении федерального закона ничего не говорится о том, для актов каких органов будут обязательны инструкции Центризбиркома. В других статьях данного федерального закона также не содержится никаких положений о руководстве какими-нибудь органами государственной власти. Большей частью подчеркивается координирующая роль Центризбиркома по проведению выборов в различные органы государственной власти, референдумов. Это означает, что инструкции ЦИК не могут быть обязательны для других государственных органов. Скорее следует говорить о существовании горизонтальных связей между данным видом актов ЦИК и остальными видами подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, поскольку ЦИК в основном координирует работу различных властных органов по проведению избирательных компаний, референдумов.

Остальные органы обязаны участвовать в работе избирательных комиссий, но каждый - в рамках своей компетенции. Так, в соответствии с ч.27 ст.10 Закона Российской Федерации "О милиции"*(237) закреплено, что сотрудники милиции обязаны участвовать в работе контрольно-ревизионных служб при соответствующих избирательных комиссиях. Но такое участие ("совместная работа"*(238)) не регламентируется актами ЦИК, а является специальной предметной деятельностью органов внутренних дел (проведение оперативных проверок, анализ и обобщение поступающих от избирательных комиссий сведений об избирательных фондах кандидатов, проверки финансовых отчетов избирательных объединений и т.д.).

Характер взаимоотношений ЦИК России и МВД России раскрывается в другом виде актов - постановлениях. Так, в п.7 Постановления ЦИК России от 30 ноября 2001 года N 1320-3 "О содействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, органов исполнительной власти, правоохранительных органов избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в организации проведения выборов"*(239) указывается: "Обратиться в Министерство внутренних дел Российской Федерации с просьбой (курсив - авт.) о принятии органами внутренних дел субъектов Российской Федерации дополнительных организационных мер по пресечению в ходе избирательных компаний противоречащей закону предвыборной агитации, попыток подкупа избирателей и информировать организаторов выборов о принятых мерах (с учетом требований ст.10 Закона Российской Федерации "О милиции")". Обращение с просьбой означает, что ЦИК не руководит МВД даже в своей предметной области, а координирует работу органов внутренних дел на время проведения выборов.

Таким образом, предоставленное федеральным законом право Центризбиркома на издание инструкций в целях развития и конкретизации положений федеральных законов в определенной предметной сфере содержит некоторые ограничения для данного вида подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в смысле установления иерархических связей. Акты ЦИК, с одной стороны, зависят только от определенного федерального закона без опосредующих предписаний каких-либо иных органов Российской Федерации, с другой стороны они не могут содержать обязательных предписаний для иных органов Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации в соответствии с ч.2 п.8 ст.1 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации" осуществляет "координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью". Это законодательное положение предопределило характер издаваемых ею актов. В п.6.9 Указа Президента Российской Федерации "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью"*(240) закреплено полномочие определенных правоохранительных органов, в том числе Генеральной прокуратуры Российской Федерации на издание совместно с другими органами государственной власти приказов. Генеральная прокуратура активно использует это полномочие и издает совместные приказы с федеральными органами исполнительной власти, которые вступают в силу после прохождения государственной регистрации. Такие приказы обязательны для исполнения органами прокуратуры Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти.

В качестве примера можно привести Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Департамента налоговой полиции Российской Федерации от 22 мая 1995 года N 32/199/73/278 "Об утверждении положения о совместных следственно-оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности, налоговой полиции для пресечения деятельности организованных преступных групп"*(241).

В самом Федеральном законе "О Прокуратуре Российской Федерации"*(242) в ч.1 ст.17 закрепляется только право Генерального прокурора Российской Федерации на издание "обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций, регулирующих вопросы организации и деятельности системы прокуратуры Российской Федерации". То есть на основании Федерального закона Генеральный прокурор может издавать только внутриведомственные подзаконные нормативные правовые акты.

Оптимальной представляется ситуация когда право на издание всех видов актов для органа Российской Федерации, в том числе совместных нормативных актов, закрепляется в самом Федеральном законе, а не в подзаконном акте, в данном случае в указе Президента России. К сожалению, и в указе и Федеральном законе отсутствует закрепленное соотношение актов Генерального прокурора с федеральными законами и другими актами Российской Федерации. Это подчеркивает только то, что Генеральный прокурор не вправе осуществлять самостоятельное нормативное правовое регулирование, кроме вопросов своего ведомства. Координационные связи актов Генеральной прокуратуры выстраиваются посредством совместной правотворческой деятельности с федеральными органами исполнительной власти.

По действующей Конституции к числу органов Российской Федерации принадлежит Счетная палата Российской Федерации. Право на издание нормативных правовых актов внешнего действия для Счетной палаты как органа государственного финансового контроля не предусмотрено. Данный орган на основании ч.1 ст.24 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"*(243) имеет право "давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для них предписания". Содержание этих, безусловно, ненормативных предписаний однако может касаться вопросов, входящих в компетенцию других органов Российской Федерации. Например, больше всего таких предписаний Счетная палата дает Министерству финансов Российской Федерации и Правительству России по вопросам введения новых форм обязательной финансовой отчетности и т.д.*(244) После чего Правительство Российской Федерации, Минфин России обязаны принять соответствующие нормативные акты.

Итак, Счетная палата Российской Федерации не будучи правотворческим органом может оказывать опосредованное влияние на правотворческую деятельность органов Российской Федерации путем принятия обязательных ненормативных предписаний этим органам по результатам проведения финансовых проверок, ревизий. Соотношение подзаконных актов Российской Федерации с федеральными законами, опосредованные обязательными ненормативными предписаниями Счетной палаты затрагивает сферу финансового контроля за хозяйственной деятельностью органов и организаций, а также исполнения государственного бюджета.

Уполномоченный по правам человека Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность органов Российской Федерации. Однако он обязан по результатам проверок жалоб, заявлений выдавать заключения, "содержащие рекомендации относительно возможных или необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод" государственным органам и должностным лицам (ст.27 Федерального конституционного закона "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(245)).

Исходя из этого, заключения Уполномоченного могут оказывать влияние корректирующего свойства на правотворческую деятельность органов Российской Федерации, в том числе и на возможные нарушения в соотношении издаваемых ими подзаконных актов с федеральными законами.

Таким образом, соотношение федеральных законов с актами иных органов (ведомств) Российской Федерации открывает возможности для установления специфических вариантов взаимоотношений этих актов с федеральными законами, одни из которых могут оказывать непосредственное влияние на издание подзаконных актов Российской Федерации (акты Центробанка), другие занимают автономное положение и формируют координационные связи различных органов по осуществлению узкой предметной деятельности (акты Центризбиркома), другие акты также направлены на осуществление координационного взаимодействия различных органов, служб, но уже посредством издания совместных актов с другими органами государственной власти (Генеральная прокуратура).

 

Заключение

 

Выявление системных связей и свойств закона и подзаконного нормативного правового акта требует исследования различных аспектов соотношения между ними.

В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты находили четкое и однозначно сформулированное нормативное закрепление.

В целом ряде случаев соотношение определенного вида подзаконных нормативных правовых актов с законом опосредуется нормативным правовыми актами, занимающими между ними промежуточное положение. Например, нормативные указы Президента Российской Федерации опосредуют соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации. Зачастую нормативные указы не укрепляют двусторонние связи федерального закона с постановлениями Правительства, а, наоборот, ослабляют их, пытаются поставить издание постановлений Правительства Российской Федерации главным образом в зависимость от издания нормативных указов. Такая практика в современных условиях представляется неоправданной.

Анализ различных нормативных формулировок показывает, что в них не всегда удачно используются общие формулировки соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Например, в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в формулировании соотношения этих с актами других органов не всегда устанавливается их зависимость от вышестоящих актов и полный перечень актов, для которых акты федеральных органов исполнительной власти будут обязательны. Представляется целесообразным, в целях укрепления законности издания нормативных правовых актов различных уровней вводить исчерпывающий перечень актов большей и меньшей юридической силы, с которыми закрепляется соотношение. Такое нормативное соотношение должно соответствовать в первую очередь требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

В установлении нормативного соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта важно также чтобы не нарушалось иерархическое строение системы нормативных правовых актов Российской Федерации. Каждый последующий за федеральным законом иерархический уровень может занимать только один вид нормативных правовых актов определенного властного органа, а не два вида актов органов различных уровней, как это произошло с нормативными указами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Центрального Банка Российской Федерации. Лучше избегать подобного рода коллизий.

В содержании подзаконных нормативных правовых актов учитываются конкретные условия регулирования тех или иных общественных отношений. Раскрываются эти условия во многом благодаря использованию различных форм развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах. Эти формы направлены главным образом на формулирование предметных связей между законами и подзаконными нормативными правовыми актами, имеющими многоступенчатый характер.

Использование форм развития и конкретизации для установления оптимального соотношения закона с подзаконными нормативными правовыми актами не укладывается в рамки чисто технической стороны правотворческой деятельности. Это сложная, комплексная деятельность, связанная с установлением взаимосвязей между федеральным законом и подзаконным нормативным правовым актом Российской Федерации, требующая согласованных действий не только со стороны правотворческих органов, принимающих подзаконные нормативные правовые акты, но и со стороны законодательного органа. При издании федерального закона важно учитывать потребности развития и конкретизации его положений в будущем, формулировать основы для этих связей в самом законе при его издании.

Как показывает практика, в некоторых случаях между законом и подзаконным нормативным правовым актом могут устанавливаться не только связи нисходящего типа (от закона к подзаконному нормативному правовому акту), но и связи восходящего типа (от подзаконного нормативного правового акта к закону). К примеру, наиболее удачные положения некоторых подзаконных нормативных правовых актов могут быть воспроизведены в тематических законах или кодексах. Это ничуть не противоречит принципу законности, но в лучшую сторону может повлиять на качество самого федерального закона, его адекватности динамично развивающимся отношениям в российском обществе.

На примере рассмотрения соотношения федерального закона с подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации установлено, что каждый вариант соотношения конкретного вида законов с конкретным видом подзаконных нормативных правовых актов имеет определенную специфику, сложность, а зачастую носит и противоречивый характер.

Практика издания нормативных указов Президента Российской Федерации по любому вопросу в отсутствие закона не находит нормативно закрепленного подтверждения в Конституции Российской Федерации. По вопросам, отнесенным к компетенции Президента, он может, безусловно, издавать свои указы до принятия соответствующего федерального закона, поскольку об обязанности главы государства издавать свои акты на основании федерального закона в Конституции ничего не сказано, а закреплено только то, что они "не должны противоречить федеральному закону".

По всем остальным вопросам, которые очевидно входят в конституционную формулу "основные направления внутренней и внешней политики государства" Конституция предписывает Президенту определять их на основе иного соотношения: "в соответствии с федеральными законами". При рассмотрении общих формул соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта было установлено значение последней формулировки, согласно которой конкретный подзаконный нормативный правовой акт по определенному вопросу может быть издан при наличии соответствующего закона, т.е. при наличии первичного регулирования определенного вида общественных отношений в форме закона. К тому же определение Президентом Российской Федерации "основных направлений политики государства", к примеру, в нормативных указах, по всей видимости, может быть связано не столько с изданием конкретных правовых норм, сколько с изданием в первую очередь норм-принципов, норм-дефиниций и других исходных для подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации норм.

В настоящее время можно говорить о том, что нормативные указы Президента Российской Федерации явно недостаточно связаны с федеральным законом. Резервы для издания нормативных указов в полной мере еще не использованы Президентом Российской Федерации. Они могут быть связаны с первоочередным развитием норм федеральных законов в целях координации деятельности различных органов государственной власти, в выработке основных направлений государственного воздействия на регулирование общественных отношений.

Не совсем логичной представляется нормативная формулировка соотношения постановлений Правительства Российской Федерации с актами большей юридической силы, в частности с нормативными указами Президента Российской Федерации. В соответствии с конституционной формулировкой Правительство издает постановления на "основании и во исполнение нормативных указов Президента". Получается, что Правительство Российской Федерации не вправе издавать свои нормативные правовые акты в отсутствие нормативных указов Президента Российской Федерации.

Представляется более логичным в современных условиях российского варианта разделения властей соотношение актов Правительства Российской Федерации с актами большей юридической силы изложить в следующей редакции: "Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Акты Правительства Российской Федерации не должны противоречить нормативным указам Президента Российской Федерации".

На примере нормативных правовых актов МВД России было установлено, что полномочия федеральных органов исполнительной власти на издание своих нормативных правовых актов закрепляются не в федеральном законе, а в нормативных указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В нормативных основах этого соотношения отсутствует логика, они в ряде случаев носят противоречивый характер. Представляется целесообразным первоочередное принятие специального федерального закона, в котором будет содержаться четкая и определенная формулировка соотношения нормативных правовых актов таких органов с актами большей юридической силы - федеральным законом, нормативным указом Президента Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации.

В соотношении федеральных законов с актами иных ведомств Российской Федерации (Центрального Банка, Центральной избирательной комиссии и Генеральной прокуратуры) устанавливаются специфические варианты взаимоотношений обеих групп актов. Эти варианты расширяют наши представления о юридических средствах формирования взаимосвязей нормативных правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, оптимальное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта содержит требование последовательного согласования норм подзаконных нормативных правовых актов с нормами законов, отсутствия каких-либо расхождений и противоречий с нормами законов. Только единая, лишенная противоречий система действующих нормативных правовых актов может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.

 

С.А. Иванов,

кандидат юридических наук

 

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) В данном случае и далее везде понятие "законодательство" понимается в узком смысле как совокупность законов.

*(2) Цицерон Марк Туллий. Три трактата об ораторском искусстве. / Перевод с лат. Ф.А. Петровского, И.П. Стрельниковой, М.Л. Гаспарова. Под ред. М.Л. Гаспарова. М., 1994. С.113.

*(3) Цит. по кн.: Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С.32. Следует отметить, что официальный перевод указанного отрывка выглядит следующим образом: "... остаются истоком всего государственного и гражданского права". См.: Ливий Тит. История Рима от основания города. / Редакторы переводов М.Л. Гаспаров и Г.С. Кнабе. Ред. комментариев В.М. Смирин. Отв. ред. Е.С.Голубцова. В 3-х т. Т.1. М., 1989. С.145.

*(4) Хвостов В.М. История римского права. М., 1919. С.79.

*(5) Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х т. Т.2. М., 1989. С.59.

*(6) Ожегов С.И. Словарь русского языка. / Около 57 тыс. слов. / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 18-е изд. стереотип. М., 1988. С.222.

*(7) См., напр.: Кечекьян С.Ф. О понятии источника права. // Ученые записки МГУ. Вып.116. Труды юридического факультета. Кн.1. М., 1946. С.4.

*(8) Ожегов С.И. Указ. соч. С.222.

*(9) Там же.

*(10) Источник как явление природного характера (родник) здесь не рассматривается.

*(11) Как это делается, например, в кн.: Иванов В.В. Общая теория договора. М., 2000. С.15.

*(12) Правовой обычай также становится источником права тогда, когда он санкционирован государством в соответствующем официальном нормативном документе (акте).

*(13) Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С.21; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. Т.1. М., 1970. С.580.

*(14) Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. С.155.

*(15) Александров Н.Г. Понятие источника права. // Ученые труды ВИЮН. М., 1946. Вып.VIII. С.53-54; Сюкияйнен Н.В. Система, источники и форма права. // Право в странах социалистической ориентации. М., 1979. С.60.

*(16) Кечекьян С.Ф. Указ. Соч. С.5-7.

*(17) Зивс Л.С. Источники права. М., 1981. С.9; Алексеев С.С. Указ. Соч. С.341.

*(18) Предложения некоторых ученых (А.Ф. Шебанов и др.) заменить понятие "источник права" другим, более точным, по их мнению, понятием "форма права" не встретило поддержки среди ученых-юристов, главным образом со стороны специалистов отраслевых юридических наук.

*(19) См.: Зивс. Указ. Соч. С.21; Муромцев Г.И. Источники права (теоретические аспекты проблемы). // Правоведение. 1992. N 2. С.28-30 и др. работы.

*(20) См.: Муромцев Г.И. Источники права (теоретические аспекты проблемы). // Правоведение. 1992. N 2. С.29-30.

*(21) Чиркин В.Е. Закон как источник права в развивающихся странах. // Источники права. М., 1985. С.6.

*(22) Зивс С.Л. Указ. Соч. С.35.

*(23) Примером последних являются: Указ Президента РФ от 23.05.96 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"; Постановление Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"; Приказ Центрального Банка Российской Федерации от 15.09.97 N 02-395 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" и др.

*(24) См.: Материалы международной научно-практической конференции "Судебная практика как источник права", проходившей 25-26 ноября 1999 года в г. Москве при поддержке Фонда правовых реформ в рамках реализации проекта ТАСИС "Укрепление правового государства и правовая подготовка в условиях новых рыночных отношений".

*(25) Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст.3176.

*(26) Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти СССР. Автореф. : д.ю.н. М., 1974. С.6.

*(27) П.2 абз.2 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 года, N 781-11 ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 49. Ст.5506.

*(28) См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июня 1995 г. N 28-О "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. N 72 "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" в связи с запросом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". // Текст определения официально опубликован не был.

*(29) См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С.24.

*(30) Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2-х т. Т.2. Свердловск, 1973. С.13.

*(31) Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов: (организация и методика). М., 1968. С.76.

*(32) Напр.: Федеральный закон от 18 декабря 2001 года, N 117-ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст.4924.

*(33) См.: Комментарий части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С.32.

*(34) Напр.: Указ Президента Российской Федерации от 14 января 2002 года N 21 "О внесении дополнений в некоторые указы по вопросам федеральной государственной службы". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст.500.

*(35) См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 7 февраля 2001 года N 132 "О приостановлении действия Указа Президента Республики Ингушетия от 22 апреля 2000 года N 76 "Об упразднении Государственного комитета Республики Ингушетия по связи" и постановления Правительства Республики Ингушетия от 20 мая 2000 года N 192 "Об учреждении государственного унитарного предприятия "Управление электрической связи Республики Ингушетия". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 7. Ст.627.

*(36) См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2001 года, N 759 "Об утверждении Правил распространения периодических печатных изданий по подписке". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 45. Ст.4271.

*(37) Более подробно об этом см. параграф 1 главы 2.

*(38) См.: Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений. // Ученые записки ВИЮН. 1947. Вып. VI. С.68.

*(39) См.: Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права. // Государство и право. 1998. N 2.

*(40) Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст.2757.

*(41) Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституции Российской Федерации. // Московский журнал международного права. 1994. N 4. С.13-15.

*(42) Конституционный Суд РФ неоднократно ссылался на Международный пакт о социальных и экономических правах как на доказательство существования общепризнанных норм, в то время как многие государства отказались от его подписания и прямо заявили, что содержащиеся в пакте нормы не являются общепризнанными. Об этом см.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С.53.

*(43) Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст.3301 (по состоянию на 15 мая 2001 года).

*(44) Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 16. Ст.2607 (2001. N 22. Ст.2125).

*(45) Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С.141.

*(46) Вишневский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1914. С.18.

*(47) Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие. В 2-х т. Т.2. Вып.2,3,4. Репринтное изд. М. 1995. С.89.

*(48) См.: Судебная практика в советской правовой системе. / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1975. С.55; Зивс С.Л. Источники права. М., 1981. С.176 и др. работы.

*(49) Хотя по выражению руководящих работников Верховного Суда РФ они "несмотря ни на что всегда найдут возможность на практике реализовать линию Пленума Верховного Суда, например, в порядке кассационной, апелляционной или надзорной проверки Верховным Судом РФ приговоров и решений нижестоящих судов или каким-либо другим способом". Из материалов международной научно-практической конференции "Судебная практика как источник права", проходившей 25-26 ноября 1999 года в г. Москве при поддержке Фонда правовых реформ в рамках реализации проекта ТАСИС "Укрепление правового государства и правовая подготовка в условиях новых рыночных отношений".

*(50) См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С.16; Гурова Т.В. Судебный прецедент как формальный источник права и его место в системе источников права в России. // Межвузовский сборник научных статей. Серия юриспруденция. Тольятти, 1998. N 2. С.6-9 и др. работы.

*(51) Цихоцкий А.В. Судебное нормотворчество: научная дилемма о компетенции суда в современных условиях. // Межвузовский сборник научных статей. Серия юриспруденция. Тольятти, 1998. N 1. С.3.

*(52) Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права. // Судебная практика как источник права. М., 1997. С.7-11.

*(53) Терюкова Е.Ю. Правовые акты в процессе осуществления конституционного правосудия. Автореф. : к.ю.н. М., 1999. С.7.

*(54) См., напр.: Кошелева В.В. Акты судебного толкования правовых норм. Вопросы теории и практики. Автореф. : к.ю.н. Саратов, 1999. С.10.

*(55) Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов). // Судебная практика как источник права. М., 1997. С.35.

*(56) Однако судебный прецедент в классической форме нигде не закрепляется и не утверждается никаким актом, он разделяется всеми членами общества на уровне основополагающего правового принципа.

*(57) См.: Диков Г.В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта). // Государство и право. 2001. N 5. С.33.

*(58) Нестеренко И.А. К вопросу о понятии и структуре правовой системы. // Труды СГУ. Вып.16. М., 2000. С.10.

*(59) См.: Право и политика современной России. М., 1996. С.135-136.

*(60) См.: Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституции Российской Федерации. // Московский журнал международного права. 1994. N 4. С.13-14; Иванов С.А. Применение конвенций МОТ в России в переходный период. // Государство и право. 1994. N 8. С.72; Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция. // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С.17-20 и др. работы.

*(61) См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С.10.

*(62) В предложенной юридической формуле нет никакой тавтологии: см. _ 2 второй главы. Обе части этой формулы имеют различный смысл и значение.

*(63) См., напр.: Федеральный закон от 19.06.1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 26. Ст.3030; Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1996 г. N 909. // Собрание законодательства Российской Федерации. N 25. Ст.3010.

*(64) Отношения между органами государственной власти автономных округов в составе субъектов федерации с органами государственной власти самих субъектов могут быть урегулированы на основе "федерального закона и соответствующего договора" (ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации).

*(65) Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст.3176.

*(66) Постановления палат Федерального Собрания здесь не учитываются (см. _ 3 данной главы).

*(67) Для данного вида актов в целом ряде случаев не исключена зависимость от ведомственных актов Российской Федерации).

*(68) Муравский В.А. Закон и актуальное право в правовых системах стран Древнего мира. Препринт. Екатеринбург. 1996.

*(69) Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учебное пособие. / Под ред. проф З.М. Черниловского. Составит. В.Н. Садиков. М., 1996. С.162-163.

*(70) Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: С.206.

*(71) См.:Законотворчество в Российской Федерации. (Научно-практическое и учебное пособие). / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С.426.

*(72) Свод законов Российской Империи. Т.1. Ч.1. СПб, 1892.

*(73) Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Учебное пособие в 2-х т. Т.2. Вып.2, 3, 4. М. 1995. Репринт. изд. С.15-16.

*(74) Исключением является Сводный закон РСФСР от 28 марта 1927 года "О реквизиции и конфискации имущества" (Собрание узаконений. 1927. N 38. Ст.248; изменения внесены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1964 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. N 51. Ст.892). Некоторые положения данного закона действуют до сих пор.

*(75) Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг. М. 1998. С.190.

*(76) Делегированное законодательство здесь не рассматривается.

*(77) Чиркин В.Е. Закон как источник права в развивающихся странах. // Источники права: Сборник статей. / АН СССР, Ин-т государства и права. Отв. ред. С.А. Сосна. М., 1985. С.7.

*(78) Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права: Историко-теоретический очерк. // Закон: создание и толкование. М., 1998. С.30.

*(79) См., напр.: Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. N 205-ФЗ "О жилищном, материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи В.Н. Швецова". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 52. Ст.5113.

*(80) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. N 1090-I ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей Российской Федерации" и от 11 октября 1996 г. N 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского Кодекса Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации.1997. N 47. Ст.5492.

*(81) См.: Воронкова И.В. Закон как приоритетная форма советского права. Автореф. : к.ю.н. Саратов, 1989.

*(82) Рахманина Т.Н. Закон как высшая форма кодификации. // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып.37. 1987. С.37.

*(83) См., напр.: Федеральный закон о нормативных правовых актах (проект). // Закон: создание и толкование. / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С.215-241.

*(84) Поленина С.В. Научные основы предмета правового регулирования. // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник ст.: В 2-х т. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2001. Т.1. С.134.

*(85) Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст.1929 (N 48. Ст.4566; 1996. N 26. Ст.3028; N 49. Ст.5489; 1997. N 1. Ст.3; 1998. N 30. Ст.3613; N 31. Ст.3812; 1999. N 29. Ст.3692; 2000. N 39. Ст.3348; N 43. Ст.3348; 2001. N 23. Ст.2285; N 53. Ч.1. Ст.5017).

*(86) Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С.82.

*(87) Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст.5005 (2000. N 31. Ст.3205; 2001. N 7. Ст.608).

*(88) Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст.491.

*(89) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 3. Ст.429.

*(90) Там же.

*(91) Завадская Л.Н. Концепция закона: отрицание отрицания. // Теория права: Новые идеи. Вып.3. М., 1993. С.5.

*(92) Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации. Автореф. : д.ю.н. М., 2000. С.27; Карханин С. "Лоббист" проходит сквозь стену. // Российская газета. 15 октября 1994 года.

*(93) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 45. Ст.4408.

*(94) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 10. Ст.1146.

*(95) Котелевская И.В. Конституционные законы и законодательный процесс. // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1995. N 1. С.27-28.

*(96) Федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров в данном случае не рассматриваются.

*(97) Имеются ввиду Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, принятая Съездом народных депутатов РСФСР и Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 года и Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятых Верховным Советом РСФСР, в которых закреплены важнейшие конституционно-правовые принципы. Декларации, принятые позже Государственной Думой (к примеру, Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам, принятой в форме постановления и др.), Президентом России и другими органами к этой группе не относятся.

*(98) См.: Игнатенко В.В. Модельный региональный закон о правотворческой деятельности: концепция и содержание. Иркутск, 1995.

*(99) Воронкова И.В. Российский закон и его эффективность. // Россия: государство, общество, личность. Материалы межвуз. науч. конфер. / Сост.: Бахтурина А.Ю., Саприкина О.В. М., 1997. С.129.

*(100) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. N 1090-I ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей Российской Федерации" и от 11 октября 1996 г. N 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского Кодекса Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации.1997. N 47. Ст.5492.

*(101) См.: Концепция стабильности закона. М., 2000. С.76-77.

*(102) Дюрягин И.Я. О понятии механизма реализации нормативных правовых актов. // Механизм реализации нормативных правовых актов: Сб. науч. тр. / Под ред. И.Я. Дюрягина. Челябинск, 1995. С.4-5.

*(103) Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24). // Российская газета. 18 января 2000 года.

*(104) Примером из современной законодательной практики можно назвать Трудовой Кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ч. 1. Ст.3), который, по мнению многих специалистов, значительно ухудшает права работников на труд, на отдых, на достойное вознаграждение, что противоречит основным международным стандартам в этой сфере.

*(105) Закон в переходный период: опыт современной России (Круглый стол журнала "Государство и право"). // Государство и право. 1995. N10. С.29.

*(106) Российское законодательство Х-ХХ вв. Т.9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. С.44-52.

*(107) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 3. Ст.429.

*(108) См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М.; 1994. С.52; Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов. // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С.151; Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. М; 1998. С.28 и др.

*(109) См.: Ноздрачев А.Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР. // Ученые записки ВНИИСЗ. 1968. Вып 12. С.74; Левченко В.М. Акты Совета Министров СССР и акты, их развивающие. // Советское государство и право. 1975. N 3. С.107; Поленина С.В. Теоретические проблемы Советского законодательства. М., 1979. С.114-120 и др.

*(110) Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994. С.358.

*(111) Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.27.

*(112) В решениях Конституционного Суда Российской Федерации данная группа постановлений палат Федерального Собрания названа "правоприменительными решениями" . См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 1995 г. N 66-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности постановления Совета Федерации Федерального Собрания "О Федеральном законе "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации". // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 6. С.2-6.

*(113) Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст.5712 (с учетом изменений и дополнений ФКЗ от 31.12.1997 г. N 3-ФКЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 1. Ст.1).

*(114) См. , напр.: Постановление Правительства РФ от 4 января 1999 г. N 4 "О Мошкине Ю.А."// Собрание законодательства РФ. 1999. N 2. Ст.326; Постановление Правительства РФ от 14 июня 2000г. N 450 "О присвоении классного чина государственного советника налоговой службы II ранга Вазарханову И.С.". // Собрание законодательства РФ. 2000. N 25. Ст.2698.

*(115) Далее, для краткого обозначения актов данного вида будет использоваться рабочее понятие "ведомственные акты".

*(116) Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С.19.

*(117) Конституция, закон, подзаконный акт: С.103.

*(118) См.: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСЗ. Т. 46. М., 1989 и др. работы.

*(119) Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.18.

*(120) См.: Федеральные законы и исполнительная власть. // Журнал российского прваа. 1997. N 3. С.17; Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. / Ю.А. Тихомиров. К.В. Котелевская. М., 1999. С.215.

*(121) См.: Соловьева Л.В. Регистрация и контроль за ведомственными нормативными актами. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 1998. N 1. С.89-90.

*(122) Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 т. Т. 6. М., 1988. С.67.

*(123) Коркунов Н.М. Указ и закон. Спб, 1894.

*(124) Алексеев А.С. Конспект лекций по государственному праву: 1891 - 1892 уч. год. М., 1892; Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России. Спб, 1911 и др. работы.

*(125) Кирин В.А. К вопросу о соотношении общесоюзного и республиканского законодательства (на опыте уголовного законодательства). // Советское государство и право. 1963. N 8. С.111.

*(126) Там же. С.113.

*(127) См.: Цвик М.В. О подзаконности указов Президиума Верховного Совета СССР. // Ученые записки Харьковского юридического института. Вып. 7. 1956. С.30-31 и др. работы.

*(128) См.: Лазарев Л.В. О соотношении закона и указа. // Советское государство и право. 1965. N 5;

Самощенко И.С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистического государства. // Ученые записки ВНИИСЗ. 1968. N 15.

*(129) Самощенко И.С. Указ. Соч. С.7.

*(130) Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета и его соотношении с законом. // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С.252.

*(131) Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства (Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР). М., 1968. С.100.

*(132) См., напр.: Мицкевич А.В. Указ. Соч. С.125.

*(133) Ноздрачев А.Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР (по материалам функциональных министерств и ведомств Союза ССР). // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып.12. 1968; Попова В.И. Соотношение актов Совета Министров союзной республики с актами других органов государственного управления. Автореф.: д.ю.н. М., 1973 и др. работы.

*(134) Попова В.И. Указ. Соч. с. 18-19.

*(135) Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореф. : д.ю.н. М., 1972. С.6.

*(136) Тихомиров Ю.А. Соотношение закона и подзаконных актов. // Социалистическая законность. 1980. N 8. С.16.

*(137) Там же. С.16-18; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С.23.

*(138) Пиголкин А.С. О соотношении законов и указов Президента в Российской Федерации. // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1995. N 1. С.36-41.

*(139) Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000. С.58-86.

*(140) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст.3823.

*(141) Правовые акты. / Под ред. Ю.А. Тихомирова, И.В. Котелевской. М., 1999. С.26.

*(142) Ожегов С.И. Словарь русского языка. / Около 57 тыс. слов. /Под ред. Н.Ю. Шведовой. 18-е изд. стереотип. М., 1988. С.650.

*(143) Там же. С.408.

*(144) Там же. С.642.

*(145) Более подробно данный вид соотношения рассмотрен в параграфе 2 главы 3.

*(146) Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 31. Ст.3895 (1997. N 50. Ст.5689; 1998. N 47. Ст.5771; 1999. N 8. Ст.1026).

*(147) Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1996. N 3. С.57-59.

*(148) Принципиальные различия данных формулировок рассматриваются в _ 3 главы 3.

*(149) Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. М., 2000. С.20.

*(150) Конституция Республики Тыва. // Текст сверен по: НТЦ "Система".

*(151) Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст.3595.

*(152) Программа приватизации ежегодно разрабатывается Правительством Российской федерации и утверждается в форме федерального закона.

*(153) См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений ст.1 Федерального закона от 14 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 50. Ст.5711.

*(154) Тихомиров Ю.А. Критерии конституционности правовых актов. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 6. С.35.

*(155) Лифшиц Ю.П. Критерии оценки конституционности нормативных актов (Депонир. рукопись в ИНИОН РАН). М.: ИГП РАН, 1994. С.5.

*(156) Налоговый Кодекс Российской Федерации. Ч.1 от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст.3824, 3825.

*(157) Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С.100.

*(158) Ткачева С.Г. Конкретизация норм закона и его судебное толкование. Автореф. : к.ю.н. М., 1973. С.7.

*(159) Апт Л.Ф. Формы выражения и изложения правовых норм в нормативных актах. Автореф. : к.ю.н. М., 1973. С.9.

*(160) Пучков О.А. Воспроизведение нормативных предписаний как способ формирования советского законодательства. Автореф. : к.ю.н. Свердловск, 1988. С.6.

*(161) Пучков О.А. Воспроизведение нормативных предписаний как способ формирования советского законодательства. Автореф. : М., 1988. С.7.

*(162) Об этом см.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С.119.

*(163) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 3.

*(164) Российская газета. 31 декабря 2001 года.

*(165) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001 г. N 6. С.19-25.

*(166) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст.218.

*(167) Российская газета. 19 ноября 1992 года.

*(168) Российская газета. 5 июня 1993 года (по состоянию на 30 декабря 2001 года).

*(169) Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. N 395 "Об утверждении Устава о дисциплине работников морского транспорта". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 22. Ст.2311.

*(170) Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст.3702.

*(171) Постановление Правительства Российской федерации от 23 мая 2000 года N 399 "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда". // Собрание законодательства Российской федерации. 2000. N 22. Ст.2314.

*(172) Федеральный закон от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 43. Ст.4904.

*(173) См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2001 года N 879 "Об установлении прожиточного минимума на душу населения по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2001 года". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст.4980.

*(174) Ноздрачев А.Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР. // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып.12. 1968. С.74-75.

*(175) Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1988. N 39. Ст.4857 (с 10 февраля 2002 года утратил силу, в связи с принятием нового одноименного закона. Данная часть ст.17 в новом федеральном законе сохранена).

*(176) Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 2000 г. N 471 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 26. Ст.2775.

*(177) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст.3824 (по состоянию на 31 декабря 2001 года).

*(178) Ведомственное приложение к Российской газете. 14 августа 1999 года.

*(179) Федеральный закон от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N31. Ст.2990.

*(180) Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2000 года N 490 "Об испытании на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 28. Ст.2979.

*(181) См.: Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 21 Ст.2168.

*(182) Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб, 1894. С.270.

*(183) Алексеев А.С. Конспект лекций по русскому государственному праву. 1891-92. уч. год. М., 1892. с.232.

*(184) Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С.108.

*(185) См.: Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг. М., 1998. С.191.

*(186) См.: Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета СССР и его соотношении с законом. // Вопросы Советского государственного права. М., 1959. С.230; Лазарев Л.В. О соотношении закона и указа. // Советское государство и право. 1965. N5. С.63 и мн. др. работы.

*(187) Лучин В.О. "Указное право" в России. М., 1996. С.3.

*(188) См.: Тихомиров Ю.А. Закон и формирование гражданского общества. // Советское государство и право. 1991. N 8. С.30-32.; Пиголкин А.С. О соотношении законов и указов Президента в Российской Федерации. // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1995. N 1. С.36-37 и др.

*(189) Теория государства и права. / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1995. С. 195; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: конституционная и политическая практика. М., 1996. С.102; Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права: историко-теоретический очерк. // Закон: создание и толкование. / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С.27-32.

*(190) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР И Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст.1456.

*(191) Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С.88; Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ. // Государство и право. 1994. N 12. С.28; Пиголкин А.С. Соотношение законов и указов Президента Российской Федерации. // Вестник Межпарламентской ассамблеи. 1995. N 1. С.40; Лучин В.О. "Указное право" в России. М., 1996. С.23; Деревнин А.А., Петрушев В.А. Указы Президента Российской Федерации в системе нормативных правовых актов в Российской Федерации. // Проблема правотворчества и совершенствования законодательства. Сб. науч. трудов. Иркутск, 1996. С.30; Мазуров А.В. Указ Президента Российской Федерации как источник права: проблемы теории и практики. Автореф. : к.ю.н. М., 1999. С.12 и другие работы.

*(192) Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 19. Ст.2320.

*(193) Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.139.

*(194) См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000. С.50; Поленина С.В. Научные основы определения предмета правового регулирования. // Законотворческая техника современной России: Состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2т. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2001. Т.1. С.138 и др. работы.

*(195) Имеются в виду только те нормативные указы Президента, которые были опубликованы в "Собрании законодательства Российской Федерации" за 1999, 2000 и 2001 гг. по критериям нормативности актов, изложенных в первом параграфе первой главы данного исследования.

*(196) Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.28.

*(197) Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С.9.

*(198) Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 17. Ст.1691.

*(199) Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 14. Ст.1327

*(200) Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права: Историко-теоретический очерк. // Закон: создание и толкование. /Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С.33.

*(201) Исследование проводилось на основе анализа постановлений Правительства Российской Федерации за 2000 и 2001 гг., опубликованных в "Собрании законодательства Российской Федерации".

*(202) См.: Федеральные законы и исполнительная власть. // Журнал российского права. 1997. N 3. С.14-15.

*(203) См.: Социология власти (РАГС). 1999. N 4. С.22.

*(204) Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 13. Ст.1375.

*(205) Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С.9.

*(206) Заец А.П. Система советского законодательства (проблема согласованности). Киев, 1987. С.6.

*(207) Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. N 1039. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 30. Ст.3605.

*(208) Указ Президента РФ от 31 июля 2000 г. N 1415 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" ("О создании и деятельности окружных подразделений МВД РФ в федеральных округах"). // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст.3342.

*(209) О необходимости принятия данного закона неоднократно указывалось в научных исследованиях. См., напр.: Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД России). Автореф. : к.ю.н. М., 2000. С.8; Арзамасов Ю.Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел. Автореф.: к.ю.н. М., 1998. С.9 и др.

*(210) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 4.

*(211) Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст.5005.

*(212) Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст.3895.

*(213) Об этом см.: Иванов С.А. Взаимодействие нормативных правовых актов МВД России с иными актами. // Актуальные проблемы организации и деятельности органов внутренних дел. Сб. науч. ст. / Под ред. В.Н. Казакова, К.Е. Сигалова, И.И. Лизиковой. М., 2001. С.48-49.

*(214) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 27. С.105-109.

*(215) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 11. С.36-48.

*(216) Действует временно до отмены, в связи с преобразованием Государственной противопожарной службы.

*(217) Зарубежный опыт правового регулирования и практика его применения по вопросам защиты участников уголовного судопроизводства. Сборник правовых актов, организационных документов и информационно-аналитических материалов. / Под общ. Ред. В.В. Черникова. М., 2000.

*(218) Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст.2790.

*(219) Соотношение нормативных правовых актов МВД России с другими источниками права, как например, с различными разновидностями нормативного договора (международными, внутригосударственными договорами), здесь не рассматриваются, поскольку этот вопрос выходит за тематические рамки данного исследования.

*(220) Ведомости СНД РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст.1428.

*(221) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31.

*(222) Черников В.В. Состояние и перспективы участия МВД России в формировании и развитии законодательной базы организации и деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. // Законотворческая техника современной России: состояние проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2-х т. /Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2001. Т.1.С.438.

*(223) Петров Н.И. К вопросу о нормативности правовых актов. // Советское государство и право. 1963. N 9. С.129-130; Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства: С.7-8 и др. работы.

*(224) Организация правовой работы в системе МВД России: Сб. правовых актов, организационных документов и информационно-аналитических материалов. М., ГУПРиВС МВД России, 2000. С.256-282..

*(225) Участие МВД России в подготовке нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной работе не рассматривается.

*(226) Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 10. Ст.1182.

*(227) Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 6. Ст.711.

*(228) Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст.2790.

*(229) Нормативные постановления палат Федерального собрания здесь не учитываются.

*(230) См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 ст.13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 ст.26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами ряда граждан". // Российская газета. 2001. 11 июля.

*(231) Гейвандов Я.А. Какой Центральный Банк нужен России? // Государство и право. 1999. N 8; Кашкин С. Соответствует ли Конституции Федеральный закон о Банке России? // Российская юстиция. 1999. N 10 и др.

*(232) См.: Голикова Ю. С., Хохленкова М. А. Банк России: организация деятельности. В 2-х т. М., 2000. Т. 1. С.23-24.

*(233) Ср.: Акты Правительства Российской Федерации издаются "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов президента Российской Федерации". Эта юридическая формулировка имеет принципиально иное значение, чем формулировка "не должны противоречить". См.: Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правого акта Российской Федерации. М., 2002. С.92-107.

*(234) Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст.5712 (в ред. ФКЗ N 3. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 1. Ст.1).

*(235) См. ч.3 ст.76 Конституции Российской Федерации: "федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам".

*(236) Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 36. Ст.4339 (1999. N 14. Ст.1653; 2001. N 29. Ст.2941).

*(237) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст.503 (по состоянию на 4 августа 2001 года).

*(238) Алексеев Н.А. Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД с избирательными комиссиями. Автореф. : к.ю.н. М., 2001. С.16-18.

*(239) Российская газета. 30 декабря 2001 года.

*(240) Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст.1958.

*(241) Текст приказа официально опубликован не был.

*(242) Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 27. Ст.4472 (по состоянию на 29 декабря 2001 года).

*(243) Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст.167 (2001. N 53 (ч.1). Ст.5030).

*(244) Соменков А.Д. Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации. // Журнал российского права. 1997. N 3. С.37.

*(245) Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст.1011.